СМИ Законы РФ
Юр.книга А.Я. Сухарев Российский прокурорский надзор

Sun, 24 Mar 2013 11:46:33 +0000
Содержание (Российский прокурорский надзор (Под ред. А.Я. Сухарева))

Содержание

Введение

Глава I. Предмет, система и основные понятия курса "Российский прокурорский надзор"
§ 1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации
§ 2. Предмет, система курса "Российский прокурорский надзор"
§ 3. Основные понятия курса прокурорского надзора

Глава II. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры
§ 2. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации
§ 3. Регламентация деятельности органов прокуратуры иными федеральными законами
§ 4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры
§ 5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры
§ 6. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации
§ 7. Постановления Государственной Думы
§ 8. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации

Глава III. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного надзорного института
§ 1. Возникновение и становление российской прокуратуры
§ 2. Прокуратура советского и постсоветского периода

Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
§ 2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры
§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры
§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее организационная структура
§ 1. Понятие прокурорской системы
§ 2. Становление организационной структуры прокурорской системы
§ 3. Территориальные органы прокуратуры Российской Федерации
§ 4. Специализированные органы прокуратуры Российской Федерации
§ 5. Генеральная прокуратура Российской Федерации

Глава VII. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
§ 1. Общие условия службы
§ 2. Условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры
§ 3. Аттестация прокурорских работников
§ 4. Присвоение классных чинов, воинских званий работникам органов и учреждений прокуратуры
§ 5. Поощрение, а также дисциплинарная и иная ответственность прокурорских работников
§ 6. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры
§ 7. Обеспечение социально-материальных условий службы и правовой защиты

Глава VIII. Управление в органах прокуратуры
§ 1. Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры
§ 2. Функции управления в органах прокуратуры
§ 3. Ведомственные нормативные акты управления в прокуратуре

Глава IX. Организация и деятельность органов прокуратуры в зарубежных странах
§ 1. Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии
§ 2. Современная прокуратура в Восточно-европейских странах
§ 3. Организация и деятельность органов прокуратуры и сходных государственно-правовых структур в других зарубежных странах

Глава X. Международные организации прокуроров
§ 1. Международная ассоциация прокуроров
§ 2. Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ

Глава XI. Надзор за исполнением законов
§ 1. Предмет и пределы надзора
§ 2. Полномочия прокурора
§ 3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов

Глава XII. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
§ 1. Предмет надзора
§ 2. Полномочия прокурора
§ 3. Организация и методика надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Глава XIII. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
§ 1. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
§ 2. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
§ 3. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Глава XIV. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия
§ 1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия
§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия
§ 3. Прокурорский надзор за законностью возбуждения и отказов в возбуждении уголовных дел
§ 4. Прокурорский надзор за законностью привлечения лиц в качестве обвиняемых, задержания подозреваемых и применения к подозреваемым и обвиняемым меры пресечения в виде заключения под стражу
§ 5. Прокурорский надзор за обеспечением прав потерпевших
§ 6. Решение прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением

Глава XV. Координация деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью
Глава XVI. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

§ 1. Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда
§ 2. Участие прокурора в суде первой инстанции
§ 3. Участие прокурора в суде кассационной инстанции
§ 4. Участие прокурора в пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу

Глава XVII. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве
§ 1. Характеристика правового статуса прокурора в арбитражном судопроизводстве
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в суде первой инстанции
§ 3. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в апелляционной инстанции
§ 4. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в кассационной инстанции
§ 5. Участие прокурора в пересмотре судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу

Глава XVIII. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
§ 1. Судебная власть и прокуратура
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции
§ 3. Опротестование приговоров и иных судебных решений, не вступивших в законную силу. Участие прокурора в кассационной инстанции
§ 4. Участие прокурора в пересмотре приговоров и иных судебных решений, вступивших в законную силу

Глава XIX. Надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний и применении назначаемых судом мер принудительного характера
§ 1. Предмет, объект и задачи надзора
§ 2. Законодательство, регулирующее правоотношения в органах и учреждениях, исполняющих наказание
§ 3. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов при исполнении наказаний и применении назначаемых судом мер принудительного характера
§ 4. Организация прокурорского надзора в сфере исполнения наказаний

Глава XX. Исторические тенденции, проблемы и перспективы развития прокурорского надзора

Приложения


Sun, 24 Mar 2013 12:00:50 +0000
Введение

Введение

Предлагаемый учебник "Российский прокурорский надзор" уже самим названием подчеркивает неординарность и самобытность одного из важнейших правоохранительных органов, рожденного великим реформатором России Петром I на переломном этапе в истории отечественной государственности. Вот уже почти три столетия российская прокуратура, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, служит мощным державным оплотом порядка и законности нашего многонационального общества.
История запечатлела неоднозначное восприятие петровского учреждения, ибо прокуратура по изначальному замыслу его мудрого творца была призвана служить зорким "оком государевым" в изобличении казнокрадства и мздоимства, сепаратизма и вседозволенности вельможной и чиновничьей знати, оберегая единство и безопасность страны. Именно служением интересам Отечества, строгим надзором за законностью российская прокуратура снискала себе, несмотря на зигзаги истории, традиционное общественное признание. Она служила и служит надзорным щитом государства против любых злоупотреблений и нарушений законности, от кого бы они ни исходили.
На фоне этой исторической истины странными, если не сказать кощунственными, выглядят потуги некоторых не в меру "демократических" историков и политологов приписать родословную отечественной прокуратуры советскому периоду, превратив ее в синоним произвола и беззакония сталинских репрессий.
Столь разительные разночтения во взглядах на природу и социальное призвание прокуратуры — явление неслучайное. Оно указывает на постоянный, неослабевающий интерес общества к одному из важнейших звеньев правозащитной системы, которое находится в эпицентре противоборствующих политических сил.
В этом учебнике рассматривается главный содержательный вопрос, определяющий жизнедеятельность прокурорской системы, - ее контрольно-надзорная роль в механизме государственной власти и управления. Раскрывается весь комплекс функций и направлений надзора, дается анализ его законодательной базы, действенности и пробелов функционирования в различных областях общественной жизни. Исповедуемые авторами концептуальные положения и взгляды иллюстрируются данными правоприменения, официальной статистики, выборочными исследованиями. Будучи учеными, прошедшими большую школу практической деятельности в органах прокуратуры и юстиции, они пытаются не просто дать будущим юристам нужные в современных условиях академические знания, но и как бы "ввести" их в аналитическую лабораторию познания через прикладную призму практики надзора за исполнением законов в сфере управления, экономической и социальной областях, защиты прав и свобод личности и т.д.
Достоинством книги является подача учебного материала на широком фоне общественных и социально-правовых процессов в условиях обновляющейся России.
Представляется, что впервые при издании такого рода учебного пособия раскрывается исторический аспект возникновения и развития прокурорской надзорной системы, анализируются разные точки зрения на социальную ценность и функциональные полномочия этого института.
Авторы стремились объективно показать суть ведущихся дискуссий о месте и роли прокурорского надзора в правоохранительной системе, эволюцию его правового статуса в условиях радикального реформирования общества. Они считают не только оправданным, но и важным ознакомить будущих юристов с результатами некоторых дискуссий, и в частности Международной встречи видных правоведов, проведенной в Москве под эгидой Совета Европы, которая всесторонне обсудила проблемы функционирования прокуратуры в правовом государстве. Знакомство молодых юристов с позицией и выводами видных западных экспертов позволит составить более полное представление о продвижении российской правовой реформы и результатах демократических преобразований в самой прокурорской системе.
Изучая многогранную, разнопрофильную деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов, и особенно по защите прав человека, будущие специалисты не только получат необходимые и полезные знания о функционировании надзорной системы, но и станут поборниками ее всемерного укрепления в трудный период кризиса законности в России.

А.Я. Сухарев, 
доктор юридических наук, 
профессор, заслуженный юрист 
Российской Федерации


Sun, 24 Mar 2013 12:04:16 +0000
Глава I. Предмет, система и основные понятия курса "Российский прокурорский надзор"

Глава I. Предмет, система и основные понятия курса "Российский прокурорский надзор"

§ 1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации
§ 2. Предмет, система курса "Российский прокурорский надзор"
§ 3. Основные понятия курса прокурорского надзора

§ 1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (1993 г.) провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).
В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и законов, действующих на территории Российской Федерации.
Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Федеральным законом на прокуратуру также возложен надзор за:
• исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• исполнением законов судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов.
Вышеназванные функции и направления деятельности определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами исполнительной власти. Особенно это касается ее отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля (надзора), являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих достаточно ограниченных сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений. При необходимости принятия мер по восстановлению нарушенной законности, выходящих за пределы объема установленных полномочий или их предметной компетенции, контролирующие органы обязаны обратиться или передать соответствующие материалы надлежащему органу или должностному лицу, например, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, в том числе путем обращения к прокурору. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, за соответствием принимаемых ими актов и решений по выявлению правонарушений, привлечению виновных к установленной ответственности.
Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования, в том числе для привлечения виновных к уголовной ответственности.
Правоохранительные органы при осуществлении ими расследования уголовных дел в соответствии с установленной подследственностью обязаны выполнять согласно закону указания прокурора; оконченные ими расследованием уголовные дела, завершившиеся составлением обвинительного заключения, представляются в суд прокурором, осуществлявшим надзор по этому делу, или вышестоящим прокурором.
Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мерах, принятых ею по представленным материалам, при необходимости вносить предложения по устранению правонарушений и обстоятельств, им способствующих.
Вместе с тем с учетом определенных особенностей на органы прокуратуры распространяется компетенция различных контролирующих органов (пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарно-эпидемиологического контроля и т.п. ). Исходя из предназначения прокуратуры, выраженного в ее задачах и полномочиях, включая надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, расследование ею преступлений, совершенных работниками этих органов, имеются определенные гарантии обеспечения независимости самих прокуроров. Среди таких гарантий, в частности, установление законом правила о том, что любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.
Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
Надзорная компетенция прокуратуры не распространяется на деятельность Правительства РФ. Законом только предусмотрено, что в случае несоответствия постановлений Правительства Конституции и законам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.
Прокуратура и суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Прокурор или его заместитель в случае установления нарушения закона органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры, помимо иных мер, предусмотренных законом, обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.
Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных федеральными законами. В суде по уголовным делам прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.
Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.
Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. Таким образом, прокурор в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах выступает в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства. В случаях и порядке, определенных законом, прокурор осуществляет надзорные полномочия в отношении судебных решений, не соответствующих закону.
Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, согласившись с этим представлением, вносит протест в надлежащую судебную инстанцию.
При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Протесты прокурора также направляются в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изменять опротестованные судебные решения. Протест прокурора не имеет для такого суда заранее установленной силы. Доводы и основания, приведенные прокурором в протесте на несоответствующее закону судебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в совокупности с иными имеющимися данными.
Прокуратура и Конституционный Суд РФ. Конституция РФ не предусмотрела Генерального прокурора РФ в составе субъектов, полномочных обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 125). Вместе с тем согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст. 72) как руководителю системы прокуратуры России, осуществляющей надзор за исполнением законов. Такое направление постановлений и заключений суда Генеральному прокурору связано с их юридической силой, ибо акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
Согласно Федеральному закону о прокуратуре Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Однако эти полномочия пока не повлекли внесения соответствующих дополнений в Закон о Конституционном Суде. В результате страдают интересы укрепления законности и правопорядка, построения правового государства в Российской Федерации.
Прокуратура и Президент РФ. Характер задач и полномочий прокуратуры исключает возможность ее отнесения к составу органов исполнительной власти. Хотя отдельные элементы таких взаимосвязей, и довольно существенные, присутствуют в организационных отношениях прокуратуры с главой исполнительной власти, каковым является в значительной мере Президент страны.
Так, Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только по представлению Президента Российской Федерации. Это обстоятельство имеет важное значение для характеристики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Президента РФ.
Согласно Конституции РФ Президент вносит в Совет Федерации предложение и об освобождении от должности Генерального прокурора.
В связи со спором о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд РФ принял постановление от 1 декабря 1999 г. Согласно этому постановлению к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Исходя из Конституции и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации. Судья Конституционного Суда В. О. Лучин выразил по данному делу особое мнение. Исходя, в частности, из общего принципа, сформулированного в п. 9 ст. 41-7 Закона о прокуратуре о том, что "отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность", судья делает вывод, что тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. В сочетании с другими аргументами это позволило ему сделать вывод, что понятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента относится внесение предложения по этому вопросу.
В любом случае, с учетом значимости места и роли Генерального прокурора РФ в строго централизованной системе Прокуратуры, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору РФ, а также его положения в государственном механизме по обеспечению законности и правопорядка, вопросы, связанные с определением порядка отстранения Генерального прокурора РФ от должности, должны быть четко, полно и однозначно урегулированы в законе.
Прокуратура и законодательная власть. Взаимоотношения прокуратуры как федерального государственного органа, основное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов, и Федерального Собрания — парламента Российской Федерации — предопределяются тем, что парламент является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания принимает федеральные законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предлагаются и меры законодательного характера, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются меры по ее совершенствованию.
Генеральный прокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры к их укреплению.
Как отмечалось, в соответствии с конституционным принципом разделения властей Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента. Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Это законодательно закрепляет подотчетность Генерального прокурора РФ.

 


 

§ 2. Предмет, система курса "Российский прокурорский надзор"

Прокурорский надзор как правовая дисциплина представляет собой совокупность взаимосвязанных положений общетеоретического, правового, методического характера, раскрывающих предмет, цели и задачи прокурорского надзора, иного функционального предназначения и содержания деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка.
Структура курса предполагает его деление на общую и особенную части.
Общая часть предусматривает раскрытие и обоснование места и роли прокуратуры как конституционного государственно-правового института в структуре органов государственной власти, рассмотрение прокурорского надзора как учебного правового курса, определение совокупности раскрывающих и характеризующих его понятий.
Специальное место при этом логически последовательно уделяется правовым основам, принципам организации и деятельности органов прокуратуры, анализу структуры и иерархии функций и основных направлений (приоритетов) их деятельности.
Определенное место отводится определению понятия, обоснованию и характеристике системы органов и учреждений прокуратуры и ее организационной структуры.
С использованием исторического метода и методов сравнительного правоведения исследуются и описываются исторические, социально-политические и иные предпосылки создания и этапов развития российской прокуратуры.
В целях более полной характеристики закономерностей и детерминантов формирования и деятельности прокуратуры или иных государственно-правовых структур, выполняющих сходные функции в государствах с различными формами устройства и правовыми системами, исследуются органы прокуратуры или их ближайшие функциональные аналоги в зарубежных странах.
Важное значение в курсе придается исследованию понятия, задач, принципов и функций управления в органах прокуратуры, раскрытию специфики его взаимосвязей и влияния на процессуальную организационную и иную функциональную деятельность органов прокуратуры.
В курсе учитывается, что, являясь самостоятельным видом федеральной государственной службы, служба в органах и учреждениях прокуратуры имеет существенные особенности. Поэтому основным понятиям, особенностям правового положения и условий службы прокурорских работников в учебнике также уделено необходимое внимание.
В особенной части курса последовательно раскрывается понятие, правовое, организационное и методическое содержание прежде всего функций прокуратуры по надзору за исполнением законов как ее основного предназначения в государственном механизме, проводится анализ практики их реализации. В этой связи в особенную часть входят разделы, посвященные прокурорскому надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Самостоятельное значение придается координации прокуратурой правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью.
Впервые этим учебником в содержание курса вводится глава о международных организациях прокуроров. Создание и деятельность этих организаций свидетельствуют о мировой тенденции к укреплению и развитию этого важного государственного института, присущего государствам с различными типами устройства и правовыми системами.
Исследуется и освещается правовое содержание взаимодействия и сотрудничества российской прокуратуры с органами и учреждениями зарубежных стран и международными организациями.
Прокурорский надзор в Российской Федерации как учебная дисциплина находится с иными юридическими дисциплинами в тесном взаимодействии и системной взаимосвязи. В общей теории государства и права прокурорский надзор исследуется в качестве самостоятельного вида государственной деятельности. В теории современного государства и права прокуратура на основе структурно-функционального анализа рассматривается и исследуется в механизме государства как важнейший независимый орган правоохраны.*
--------------------
* См.: Теория государства и права / Под ред. проф. Н. И. Матузова и проф. А. В. Малько. М., 1997. С. 109.

Существует тесная взаимосвязь и взаимодействие криминологии и прокурорского надзора, что отмечается в современной специальной и учебной литературе.* На базе положений криминологии, изучающей закономерности преступности и преступного поведения как социального явления, в прокурорском надзоре, исследующем закономерности организации и деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в процессе оперативно-розыскной деятельности, расследования преступлений, за законностью и обоснованностью выносимых судами приговоров и иных решений по уголовным делам, разрабатываются необходимые теоретические положения и практические рекомендации. Эти данные необходимы при проведении прокурорских проверок, подготовки и внесении актов прокурорского реагирования на нарушения законов. Учет криминологических рекомендаций необходим при выполнении прокурорами возложенной на них функции координации деятельности по борьбе с преступностью, участии в подготовке и выполнении федеральных, региональных и межгосударственных программ по усилению борьбы с преступностью, участии в правотворческой деятельности, при выполнении иных задач и функций.
--------------------
* См.: Долгова А. И. Криминология: Учебник для вузов. М., 1999. С. 15.

В конституционном праве прокуратура рассматривается как один из важных конституционных институтов, являющихся неотъемлемым элементом механизма правовой защиты Конституции.*
--------------------
* См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.,1998. С.11—13.

Прокуроры являются участниками правовых отношений и в соответствии с компетенцией и порядком деятельности, определенным процессуальным законодательством Российской Федерации, участвуют в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве.
Особенности процессуальных отношений, возникающих с участием прокурора в различных видах судопроизводства, основания, порядок участия и статус прокурора в соответствующих процессах исследуются в уголовно-процессуальном праве, гражданско-процессуальном праве, арбитражно-процессуальном праве с использованием положений и рекомендаций, разрабатываемых в курсе "Прокурорский надзор", который иногда в научной литературе называют "прокурорским правом".
В курсе "Правоохранительные органы Российской Федерации" исследуются как общая система правоохранительных органов, их цели, задачи, функциональное содержание деятельности, принципы их организации и организационной структуры, так и соответствующие характеристики прокуратуры. Но главное — в нем рассматривается прокуратура в системе этих органов, с учетом общих положений правового статуса прокуратуры в механизме государственной власти, включая характеристику прокуратуры как органа надзора за исполнением законов правоохранительными структурами прежде всего, а также как координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Уголовно-исполнительное право, устанавливая общие положения и принципы исполнения наказаний, применения иных мер уголовно-правового характера, порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, применения средств исправления осужденных, порядка деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, непременным образом предусматривает участие в этом процессе прокурора как важного гаранта соблюдения законов. В силу своего правового статуса прокурор является одним из немногих реально действующих структур государственной власти, на которую возложено обеспечение внешнего, а, следовательно, объективно действенного контроля за соблюдением законов, защита прав лиц, осужденных к отбыванию уголовного наказания.
Прокурорский надзор является здесь "наиболее действенной формой реагирования на те или иные недостатки в деятельности администрации учреждений и органов, исполняющих наказание, которая обязана исполнять предписания прокурора".* Особенности правоотношений, возникающих с участием прокурора в процессе осуществления надзора за соблюдением законов, порядок деятельности прокурора в данной сфере являются элементами предмета курса уголовно-исполнительного права, тогда как предмет надзора в названной сфере правоотношений, полномочия прокурора, правовые средства их реализации являются предметом исследования в курсе прокурорского надзора.
--------------------
* Зубков А. И. Уголовно-исполнительное право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 40.

Развитие таких структурных элементов данного курса, как общие основы методики и тактики прокурорского надзора, предполагает взаимное использование и взаимопроникновение соответствующих положений с наукой криминалистики, их взаимообогащение. Прокурорский надзор использует разработки, осуществляемые в науке криминалистики, формы, методы осуществления следственных действий и организационных мероприятий при расследовании преступлений. В свою очередь, в криминалистике адаптируются применительно к целям и задачам расследования преступлений тактические приемы, методы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов.
Курс прокурорского надзора имеет, как видим, много общего с названными отраслями правовой науки, и прежде всего по своим целям, задачам, процедурам деятельности соответствующих субъектов правоприменения. Их взаимосвязь проявляется и в определенной общности правовой регламентации с использованием одних и тех же источников права, при сохранении специфики и самостоятельности регламентации правовых отношений в соответствующих сферах деятельности.

 


 

§ 3. Основные понятия курса прокурорского надзора

Прокурорский надзор, как и любая научная или учебная дисциплина, оперирует совокупностью понятий для определения и раскрытия содержания организации и деятельности органов прокуратуры по выполнению возложенных на них задач, функций и полномочий. Единообразное определение и толкование этих понятий является необходимой теоретической основной для надлежащего изложения и восприятия учебного курса "Прокурорский надзор в Российской Федерации".
Одна группа этих понятий характеризует прокуратуру как государственно-правовой институт и ее организационную структуру. Это понятия: "прокуратура, "система прокуратуры", "прокурор" и другие.
Другая группа понятий раскрывает основное содержание деятельности органов прокуратуры.
К этой группе относятся понятия "функция прокуратуры", "прокурорский надзор", "акт прокурорского надзора", "прокурорско-надзорные правоотношения", "компетенция прокурора" и др.
Система прокуратуры — это упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность федеральных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение единой законности, правопорядка, федеральной государственности России.
Орган прокуратуры — составная часть системы прокуратуры Российской Федерации, организованная в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации (территориальные прокуратуры) или в соответствии с построением производственных организационно-структурных и правовых отношений в различных сферах, не совпадающим с административно-территориальным делением страны (специализированные прокуратуры).
Территориальные органы прокуратуры — совокупность органов системы прокуратуры Российской Федерации, созданных в соответствии с административно-территориальным делением страны и обеспечивающих выполнение задач и функций прокуратуры на соответствующей территории.
Территориальными органами прокуратуры являются прокуратуры городов, районов, прокуратуры субъектов Российской Федерации, другие территориальные прокуратуры в соответствии с административно-территориальным делением, принятым в субъектах Федерации (например, в Республике Саха (Якутия) — прокуратуры улусов и др.).
Специализированная прокуратура — орган прокуратуры специализированного характера, входящий в систему соответствующих специализированных прокуратур: военных, транспортных, природоохранных (экологических), войсковых частей и других, созданный на правах городской, районной или областной прокуратур, действующий в соответствующей специальной сфере правовых отношений в соответствии с установленной компетенцией. Так, например, систему органов военной прокуратуры составляют военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов. Систему органов военной прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура (ГВП), являющаяся структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ. ГВП возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор.
Генеральная прокуратура Российской Федерации — орган прокуратуры Российской Федерации, представляющий собой аппарат Генерального прокурора РФ, возглавляющего систему прокуратуры Российской Федерации, который, помимо руководства системой прокуратуры РФ, выполняет с помощью этого аппарата надзорные и другие полномочия прокуратуры на федеральном уровне.
Структурное подразделение органа прокуратуры — составная часть органа прокуратуры, имеющего внутреннюю организационную структуру, созданная для организационного обеспечения одного из наиболее актуальных или постоянных приоритетов деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов, выполнения других функций и направлений деятельности прокуратуры. В качестве структурного подразделения органа прокуратуры выделяются отделы, управления (главные управления), а также иные подразделения, создаваемые на правах отдела, управления. Главные управления имеются в составе Генеральной прокуратуры РФ; отделы и управления — в Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах.
Отделы могут быть по решению Генерального прокурора РФ образованы в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах, с учетом объема, характера и сложности выполняемой ими работы.
Функция прокуратуры — такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется определенным предметом ведения; направлен на решение этих задач и требует использования присущих этому виду деятельности полномочий и правовых средств. Функциями прокуратуры являются: прокурорский надзор за исполнением законов, предварительное расследование преступлений, отнесенных к ведению органов прокуратуры; участие в правотворческой деятельности; координация правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, участие в уголовном, гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве (рассмотрение дел судами).
Прокурорский надзор — это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой от имени Российской Федераций в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения.
Вместе с тем следует иметь в виду, что, в правовой науке термин "прокурорский надзор", использ.уется как собирательное понятие, характеризующее и соответствующую отрасль правовой науки. Этот термин применяется и для обозначения соответствующей учебной дисциплины в высших образовательных учреждениях юридического или смешанного (социально-правового, экономико-правового и др.) Профиля в соответствии с главной функцией прокуратуры как федерального государственного органа, предназначенного прежде всего для надзора за исполнением законов.
Объект прокурорского надзора как функции прокуратуры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. В общем виде объект прокурорского надзора определяется как совокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурор осуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектами правоприменения — объектами надзора, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
При установлении несоответствия закону правовых актов, издаваемых органами, на которые не распространяется надзорная компетенция прокуратуры, законом предусмотрены иные, не надзорные механизмы реагирования. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ обязан информировать об этом Президента РФ (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре). О недостатках правоприменительной практики, связанной с несовершенством законов, Генеральный прокурор РФ вправе и обязан указать в ежегодном докладе о состоянии законности и правопорядка, который он представляет Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту Российской Федерации (п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре).
Субъект прокурорского надзора как функции прокуратуры — это должностное лицо органа прокуратуры, действующее в соответствии со своей компетенцией в целях осуществления надзорных полномочий и выполнения возложенных задач по основаниям и в порядке, установленном законом. При этом в ряде случаев для соответствующих видов процессуальных отношений не имеет значения, какую конкретно должность в данном органе прокуратуры, занимает то или иное лицо. В силу единства и централизации прокуратуры как единой федеральной системы прокурор в рамках своей компетенции может делегировать любые надзорные полномочия для выполнения своих функций за исключением прямо предусмотренных законом конкретных полномочий, которые он обязан выполнить лично.
Именно поэтому для целей уголовно-процессуальной деятельности в п. 6 ст. 34 УПК РСФСР под прокурором понимается Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, прокуроры отделов и управлений прокуратур, действующие в пределах своей компетенции. И только в случаях, когда выполнение тех или иных надзорных процессуальных действий и решений возложено на прокурора определенного уровня и должности, имеется в виду только конкретное должностное лицо (прокурор города, района, субъекта Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации).
Так, согласно ст. 96 УПК право давать санкцию на арест принадлежит Генеральному прокурору РФ, прокурорам субъектов Федерации, их заместителям, районным и городским прокурорам, а также военным, транспортным и другим прокурорам, действующим на правах прокуроров областей, районных или городских прокуроров, и заместителям прокуроров, действующих на правах прокуроров областей.
Продление содержания под стражей свыше установленного законом срока два месяца осуществляется должностным лицом, занимающим конкретную должность. Продление срока содержания под стражей свыше шести месяцев осуществляется заместителем Генерального прокурора РФ — до одного года. Никакой иной прокурор не вправе продлевать срок дальнейшего содержания под стражей, кроме как Генеральный прокурор РФ, и только до полутора лет.
Поэтому субъектом прокурорского надзора не могут выступать юридические или физические (должностные) лица, исполнение законов которыми проверяется прокурором. Такие лица могут быть наряду с прокурором субъектами прокурорско-надзорных правоотношений.
Прокурорско-надзорные правоотношения — это отношения, возникающие между прокурором и юридическими и физическими (должностными) лицами в процессе осуществления надзора за исполнением (соблюдением) Конституции РФ и законов.
Иерархическая (уровневая) компетенция органа прокуратуры— совокупность полномочий (прав, обязанностей, ответственности) по осуществлению функций надзора за исполнением законов прокурорами органов прокуратуры, входящими в систему прокуратуры РФ. Иерархическая компетенция органа прокуратуры состоит прежде всего в том, что прокуроры этой прокуратуры обычно осуществляют надзор за исполнением законов на объектах соответствующего им и нижестоящего уровня, участвуют в рассмотрении дел судами соответствующего и нижестоящего уровней.
Так, прокурор области и прокуроры отделов (управлений), входящих в аппарат областной прокуратуры, осуществляют свои полномочия в отношении объектов правоприменения, перечисленных в ст. 1, 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре РФ, областного и нижестоящего (городского, районного) уровней. В силу централизованного характера системы прокуратуры РФ, при определенных условиях и по уполномочию Генерального прокурора РФ либо совместно с прокурорами отделов, управлений Генеральной прокуратуры РФ прокурорские работники, состоящие на службе в органах прокуратуры в субъектах Федерации, могут осуществлять прокурорские функции и в отношении федеральных органов власти и других субъектов правоприменения, на которые распространяются полномочия прокуратуры РФ.
Особенности иерархической компетенции прокуроров регламентируются нормами процессуального законодательства (арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального).
Так, правом на обращение с иском в Высший Арбитражный Суд РФ обладают Генеральный прокурор РФ и его заместители, а в арбитражные суды субъектов Российской Федерации — также прокурор субъекта Российской Федерации или его заместитель, приравненные к ним прокуроры и их заместители (п. 2 ст. 41 АПК РФ). При обнаружении нарушений, требующих прокурорского реагирования путем обращения с иском в арбитражный суд, прокуроры городов и районов должны подготовить проект искового заявления и направить его вместе со всеми необходимыми материалами в вышестоящую прокуратуру.
Предметная (отраслевая) компетенция прокурора (органа прокуратуры) — это сфера надзорной и иной функциональной специализации работников органа прокуратуры, в которой в соответствии с установленным в прокуратуре распределением обязанностей, в том числе и путем выделения в составе аппаратов органов прокуратуры определенных структурных подразделений, реализуются задачи прокуратуры по определенным видам (сферам) деятельности и выполняющим их государственным и другим органам с использованием установленных законом функций и полномочий прокуратуры.
Предметную компетенцию имеют и военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры. Специализация таких прокуратур и осуществляется в связи со специфическим предметом их надзорной и иной функциональной деятельности в специальных сферах правовых отношений.
Предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется. Так, например, это происходит при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Здесь предметом надзора является соблюдение прав и свобод гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Свои особенности имеет предмет надзора и в других сферах деятельности и возникающих при этом правоотношениях.
Полномочия прокурора — определенная федеральными законами и нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ совокупность прав и обязанностей прокурора по выполнению возложенных на прокуратуру задач и функций.
Акт прокурорского надзора — предусмотренное федеральными законами правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей предметной и иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности.
Актами прокурорского надзора являются протест (на правовой акт, не соответствующий закону, частный протест на постановление судьи, кассационный протест государственного обвинителя на приговор суда по уголовному делу, протест в порядке надзора на вступивший в силу приговор суда и др.); постановление (о возбуждении производства об административном правонарушении, о возбуждении уголовного дела, об избрании меры пресечения, об освобождении обвиняемого из-под стражи и т.д.); представление (об устранении нарушений законодательства в различных сферах правовых отношений); предостережение о недопустимости нарушения закона (при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях); заявление прокурора в суд о признании недействительным правового акта; указание прокурора (о регистрации заявления о совершении преступления органом внутренних дел, следователю — о проведении следственных и розыскных действий по уголовному делу и т.п.); апелляционная жалоба прокурора в апелляционную инстанцию арбитражного суда на определение арбитражного суда; кассационная жалоба прокурора на решение и постановление апелляционной инстанции арбитражного суда и другие.
Так, например, протест — это акт реагирования прокурора на незаконный правовой акт нормативного или индивидуального характера, вносимый им по результатам проверки информации о нарушении (несоблюдении) требований закона опротестовываемым актом должностному лицу, органу или учреждению, суду или арбитражному суду, компетентному принять решение о приведении опротестованного акта в соответствие с законом либо о его отмене (признании недействующим). Соответственно в учебнике определяются и иные акты прокурорского надзора.
Прокурор — должностное лицо —государственный служащий федеральной государственной службы Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры, обладающий полномочиями по осуществлению возложенных на прокуратуру функций и задач в соответствии с установленной компетенцией.
Прокурорские работники — прокуроры, следователи, научные и педагогические работники учреждений прокуратуры, которым в соответствии с их должностями и стажем работы присвоены классные чины. Законом предусмотрено исключительное полномочие Генерального прокурора РФ, который может в отдельных случаях присваивать классные чины юстиции и другим работникам органов и учреждений прокуратуры.
Иногда понятие "прокурорский работник" определяется как работник органа или учреждения прокуратуры, имеющий классный чин или воинское звание применительно к органам и учреждениям военной прокуратуры, но выполняющим функциональные обязанности, не связанные с надзором или следствием и другой оперативной деятельностью. Таким образом, к прокурорским работникам в правовом значении этого понятия можно отнести научных и педагогических работников научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ и некоторых других работников органов и учреждений прокуратур. Такое определение противоречит Закону о прокуратуре (ст. 41, 54 и др.). Согласно этим нормам, для отнесения любого работника органа, учреждения прокуратуры к числу прокурорских работников и наступления для них определенных в законе правовых последствий необходимо наличие у такого работника классного чина, присвоенного ему в установленном порядке. И естественно, что это прежде всего прокуроры и следователи, а также научные и педагогические работники учреждений прокуратуры.
Классный чин — квалификационная характеристика работника органа или учреждения прокуратуры, выраженная в присвоении ему в установленном законом порядке квалификационного звания работника юстиции определенного класса в соответствии с занимаемой должностью, уровнем образования, опытом, стажем работы, сложностью и напряженностью и режимом службы.
Прокурор отдела (управления) — должностное лицо аппарата соответствующего прокурора (Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров — руководителей соответствующих прокуратур), выполняющее задачи, функции и полномочия, возложенные законом на прокуратуру в целом, в соответствии с принятой в данной прокуратуре структурой аппарата, в соответствии со своей функциональной (отраслевой) и иерархической компетенцией, определяемой федеральными законами, нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ, а также прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров.
Генеральный прокурор Российской Федерации — высшее должностное лицо федеральной государственной службы, которое возглавляет систему прокуратуры Российской Федерации и руководит ею, наделено всей полнотой функций и полномочий по выполнению задач, возложенных на прокуратуру, и несет ответственность за их выполнение.
Исключительная компетенция Генерального прокурора РФ — совокупность установленных федеральными законами прав и обязанностей Генерального прокурора РФ по выполнению возложенных на прокуратуру РФ функций, а также по руководству прокурорской системой, которые могут быть осуществлены только данным должностным лицом, либо лицом, исполняющим в установленном законом порядке его обязанности.
К числу таких полномочий федеральными законами отнесены возбуждение уголовного дела в отношении депутата, судьи, народного заседателя, Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты или аудиторов Счетной палаты; издание приказов, указаний или инструкций, обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, и ряд других.
Нормативные правовые акты прокуратуры Российской Федерации — совокупность нормативных приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, принятых ими в соответствии с федеральными законами, и установленной для них иерархической (уровневой) и предметной компетенцией, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ или ее соответствующих составных частей и порядок реализации мер материального и социального обеспечения всех работников органов и учреждений прокуратуры и обязательных для исполнения в системе прокуратуры РФ или в соответствующих органах прокуратуры РФ.
Генеральный прокурор РФ издает также указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, обязательные для соблюдения всеми следователями и органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (ст. 30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания, нормами которых формируется конкретный механизм реализации тех или иных законов, отдельные положения которых сформулированы в общем виде, для устранения разночтений и предотвращения принятия не соответствующих закону решений в правоприменительной практике деятельности следователей и органов дознания.
Прокурорские правоотношения — отношения между прокурорами и другими субъектами правоприменения, возникающие в процессе осуществления прокурорами возложенных на них функций, полномочий и правовых средств их реализации. При этом выделяются прокурорско-надзорные, прокурорские уголовно-процессуальные, административно-процессуальные, гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные правоотношения. Различные виды прокурорских правоотношений, основания их возникновения, реализации и прекращения, иные их признаки и атрибуты с различной полнотой урегулированы в соответствующем процессуальном отраслевом законодательстве. Отдельную самостоятельную группу составляют организационно-управленческие правоотношения, возникающие и реализующиеся внутри системы прокуратуры РФ в связи с необходимостью создания и поддержания в оптимальном состоянии организационных, информационных и иных условий, необходимых для обеспечения надлежащего исполнения возложенных на прокуратуру задач, надзорных и других функций. В определенной мере эти правоотношения организационно-управленческого характера урегулированы Конституцией РФ (ст. 129), Законом о прокуратуре, нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ.*
--------------------
* См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999.

Тактика прокурорского надзора — основанная на изучении и научном обобщении практики деятельности органов прокуратуры совокупность приемов, обеспечивающих в условиях конкретной надзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности органа прокуратуры в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по выявлению и установлению нарушений закона, причин правонарушений и способствующих им условий, привлечению виновных к установленной законом ответственности.
Общая методика прокурорского надзора — научно обоснованная система апробированных и выверенных методов, приемов и технических средств, направленных на эффективное применение полномочий прокурора в целях установления, проверки нарушений законов, принятия мер к их устранению.
Частная методика прокурорского надзора характеризуется использованием прокурором имеющихся возможностей применительно к конкретным сферам правовых отношений, иерархическому уровню объектов надзора, видам деятельности, в процессе которых допускаются правонарушения, требующие прокурорского реагирования путем их индивидуализации и учета особенностей факторов, обуславливающих специфику правонарушений и деятельности прокурора по восстановлению нарушенной законности.


Sun, 24 Mar 2013 12:10:20 +0000
Глава II. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Глава II. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры
§ 2. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации
§ 3. Регламентация деятельности органов прокуратуры иными федеральными законами
§ 4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры
§ 5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры
§ 6. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации
§ 7. Постановления Государственной Думы
§ 8. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации

§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры

Организация и деятельность прокуратуры как федерального органа государства, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, должна быть точно и полно урегулирована нормами федерального законодательства. Основные компоненты правовых основ деятельности прокуратуры определены в ст. 3 Закона о прокуратуре. В ней установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской федерации.
К этому следует добавить, и это вытекает из требований Конституции России, что в определенной мере деятельность органов прокуратуры в субъектах Федерации регламентируется конституциями и уставами (основными законами) этих субъектов Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, деятельность прокуратуры регулируется указами Президента Российской Федерации.
В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем принятия приказов и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п. "о" ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.
В ст. 129 Конституцией РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Согласно ст. 129 прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключение из правила п. "о" ст. 71 Конституции, когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, законодательство (конституции и уставы [основные законы]) субъектов Федерации в части, определенной Конституцией РФ только по вопросу согласования Генеральным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых основ деятельности прокуратуры РФ.
Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, согласно Уставу Ставропольского края прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 71); по Уставу Курганской области — прокурор области назначается Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130); в Липецкой области — по согласованию с областным Собранием депутатов и администрацией области (ст. 143). В Уставе (основном законе) Оренбургской области определено, что прокурор области назначается Генеральным прокурором РФ (п. 2 ст. 92).

 


 

§ 2. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации

В соответствии с п. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Федеральный закон о прокуратуре в действующей редакции принят Государственной Думой 18 октября 1995 г. (подписан Президентом РФ 17 ноября 1995г.), опубликован и введен в действие 25 ноября 1995 г.
Федеральный закон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой, обеспечивает надзор за исполнением не только федеральных законов, но в равной мере и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие в установленном порядке.
Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4), функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему, определяются составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура (ст. 14), прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры (ст. 15), прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры (ст. 16), определяются полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 17—19).
В самостоятельных разделах закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора. (Глава 1 раздела III Закона "Надзор за исполнением законов (общий надзор)"; глава 2 этого же раздела: "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; глава 3: "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие"; глава 4: "Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу".) В каждой из этих глав содержится норма, определяющая специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений, их проверки и принятию мер воздействия (внесение протеста, представления прокурора, вынесение постановления, предъявление требований прокурора и др.). В разделе IV содержатся нормы, регулирующие общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.
Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.
Раздел V Закона о прокуратуре РФ (в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г.) впервые в законодательстве о прокуратуре РФ содержит детальную регламентацию особенностей службы в органах и учреждениях прокуратуры, а также вопросы, связанные с определением требований к кадрам органов и учреждений прокуратуры. Установлено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. При этом прокурорские работники являются государственными служащими именно федеральной государственной службы Российской Федерации, даже если они работают в прокуратурах субъектов федерации или в органах местного самоуправления (городах, районах). Прокурорские работники исполняют обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом специфики ее регламентации Федеральным законом о прокуратуре. В законе определены требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры. Предусмотрены правовые основания и порядок установления испытания при приеме на службу в органы прокуратуры, принятие присяги прокурора, следователя, проведения их аттестации, присвоения классных чинов.
Законодательством определен специальный порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Такие особенности привлечения прокуроров и следователей органов прокуратуры к ответственности связаны с характером их задач, функций и полномочий, в том числе по привлечению к установленной ответственности работников иных правоохранительных органов, совершивших преступления и иные правонарушения, надзору за исполнением законов практически во всех урегулированных законом сферах общественных отношений.
Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства как и их близкие родственники, а также их имущество. Порядок и условия осуществления такой защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", иными нормативными правовыми актами.
Особое внимание уделено законодательной регламентации порядка прохождения службы, перевода, а также поощрения работников и привлечения их к дисциплинарной ответственности, оснований и порядка прекращения службы, мерам материального и социального обеспечения работников прокуратуры, правовой и социальной защиты прокуроров и следователей.
В разделе VI впервые в законодательстве в едином законе определены особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры. В нем содержатся нормы, устанавливающие структуру военной прокуратуры (ст. 46), особенности полномочий военных прокуроров (ст. 47), кадровое, материальное и социальное обеспечение органов военной прокуратуры.
В заключительном разделе VII Закона регулируются вопросы статистической отчетности, финансирования, материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры, разъясняются некоторые наименования, содержащиеся в Законе.

 


 

§ 3. Регламентация деятельности органов прокуратуры иными федеральными законами

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР, Гражданско-процессуальными кодексом РСФСР, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.
Наиболее систематизированная и детализированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР. Согласно ст. 25 УПК прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.
Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются также Таможенным кодексом РФ (ст. 227, 228, 248 — надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ).
Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Кодексе законов о труде, некоторых иных кодифицированных законодательных актах.
Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются нередко в различных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Тем самым законодателем подчеркивается повышенная значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности государственных и иных органов в соответствующих сферах правовых отношений. Хотя, в принципе, таких упоминаний и не требуется, поскольку общие предметы ведения прокуратуры, функции и полномочия прокуроров определены в Законе о прокуратуре. Тем не менее, подчеркивая особую значимость для охраны прав и свобод человека и гражданина, общества и государства тех или иных видов деятельности, законодатель счел необходимым специально указать на возложение на прокуратуру надзора за исполнением законов. Об этом имеется прямое указание в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 21); Федеральном законе "О внешней разведке" (ст. 25); Федеральном законе "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (ст. 38 п. 5); Законе "О федеральных органах правительственной связи и информации" (ст. 22), в ряде других.
Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является по существу единственным "внешним" гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". В нем, в частности, определено, что подозреваемые и обвиняемые содержатся в следственных изоляторах временного содержания (ст. 7). Для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых могут использоваться учреждения, исполняющие наказания. Перечень таких тюрем и исправительно-трудовых учреждений утверждается Министерством внутренних дел РФ по согласованию с Генеральным прокурором РФ (ст. 10). В ряде случаев действия администрации этих мест могут быть выполнены только с согласия прокурора (содержание в камерах, где содержатся несовершеннолетние, положительно характеризующихся взрослых, впервые привлекаемых к ответственности за нетяжкие преступления, — ст. 33 п. 1 и др.), введение с согласия соответствующих прокуроров при наличии указанных в законе условий в местах содержания под стражей режима особых условий.
В некоторых законах определяются, конкретизируются элементы исключительной компетенции прокуроров, органов прокуратуры различных уровней (иерархическая компетенция). Так, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации"* устанавливается, что непосредственный надзор по делам о правонарушениях депутатов, за которые предусматривается уголовная или административная ответственность, следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляется под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (ст. 13, 14).
--------------------
* СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

В частности, установлено, что представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для получения его согласия на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, вносит прокурор субъекта Федерации. Получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий.
В случае производства по делу, предусматривающему уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке в отношении действии депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, получение согласия законодательного (представительного) органа государственной власти на проведение указанных действий не требуется (п. 4 ст. 13). Однако требуется при этом представление прокурора соответствующего субъекта Федерации для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта на передачу дела в суд (п. 3 ст. 14).
Законом "О Счетной палате Российской Федерации" (ст. 29) к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено возбуждение уголовного дела в отношении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.*
--------------------
* Российская газета. 1995. 14 янв.

Федеральным законом "О ратификации Европейской Конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней"* определено, что назначенным органом Российской Федерации для рассмотрения вопросов о выдаче является Генеральная прокуратура Российской Федерации (ст. 4).
--------------------
* СЗ РФ. 1999. № 43. Ст. 5129.

 


 

§ 4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры являются международные договоры Российской Федерации. При этом имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру, и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами (см., напр., ст. 73 Минской Конвенции 1993 г.). Следует иметь в виду, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам прокурор либо прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо же, как правило, в этих договорах содержится норма, разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин "учреждения юстиции". Под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариальные органы и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, принятие по ним решений надлежащим органом согласно российскому законодательству (см., напр., п. 2 ст. 1, ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 26 января 1993 г. и др.). В таких договорах обычно содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции и Генеральную прокуратуру РФ.
Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о правовой помощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру (см., напр., п. 3 ст. 2 Договора об оказании правовой помощи между Российской Федерацией и Республикой Молдова).* В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма, определяющая порядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом через Министерство юстиции и Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Министерство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких договорах содержится также норма, в соответствии с которой, помимо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам, Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой договаривающейся стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его применения учреждениями юстиции.
--------------------
* СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1766.

 


 

§ 5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответствии с определенным в Законе порядком регламентации осуществляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденным Указом Президента РФ. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о прокуратуре.
Аналогичным образом решается в Законе о прокуратуре РФ и вопрос о классных чинах прокурорских работников. В ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской федерации присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В Законе установлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом Российской федерации (ст. 41 п. 2). Такое Положение утверждено Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659.*
--------------------
* СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами, в том числе указами Президента РФ (ст. 3 Закона). Тем самым и в данной связи подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Вместе с тем и из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется, прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.
Вместе с тем указами Президента РФ, при наличии к тому оснований и до принятия изменений или дополнений в федеральных Законах, может формироваться, конкретизироваться реальный механизм исполнения законов, реализации мер, вытекающих из международно-правовых актов, заключенных (ратифицированных) Российской Федерацией, и в соответствии с действующими федеральными законами. Так, в Положении об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека (утверждено Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310) определено, что Уполномоченный выступает в качестве представителя Российской Федерации при разбирательстве дел в Суде и (или) привлекает в этих целях представителей Генеральной прокуратуры РФ, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов (п. 5).*
--------------------
* СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1540.

 


 

§ 6. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

К правовым основам организации и деятельности прокуратуры РФ относятся постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с построением, функциональным содержанием деятельности органов прокуратуры, реализацией принципов подчиненности и подотчетности должностных лиц прокуратуры, включая Генерального прокурора РФ, по иным аспектам. С учетом правовой значимости постановлений Конституционного Суда РФ, последствий их принятия такие постановления применяются непосредственно. В последующем, с включением соответствующих положений в Конституцию РФ, Закон о прокуратуре либо в иной федеральный закон применяется и используется такая норма закона, воспринявшая эти положения постановления Конституционного Суда РФ.
Кроме того, признание Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ нормы (или ее части) Закона о прокуратуре РФ вызывает определенные правовые последствия в части, касающейся содержания такой нормы, условий и порядка ее применения, а также оснований изменения (дополнения) законодательства об организации и деятельности органов прокуратуры.
К наиболее принципиальным относится ряд постановлений Конституционного Суда РФ, непосредственно связанных с правовой регламентацией организации и деятельности органов прокуратуры. В их числе постановление по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Как известно, Генеральный прокуратур РФ Указом Президента РФ от 2 апреля 1999 г. № 415 был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
В Конституционный Суд РФ обратился Совет Федерации, посчитав, что такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном ст. 83 (п. "е"), 102 (п. "з" ч. 1) и 129 (ч. 2) Конституции РФ для назначения на должности и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, т.е. должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента РФ, и, следовательно, Президент РФ был не вправе издать названный Указ.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 1999 г. в частности указал, что в случае возбуждения такого уголовного дела в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора РФ от должности. Это должно составлять компетенцию иной, вне системы прокуратуры, государственно-властной инстанции федерального уровня.
Конституционный Суд постановил, что исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент.
При этом суд отметил, что не исключается право законодателя на основе Конституции и с учетом правовых позиций, изложенных в постановлении суда, и иные механизмы реализации возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора и его отстранения от должности на период расследования.
В другом случае Конституционный Суд РФ вынес постановление от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана. По делу было установлено, что прокурор Ленинского района города Самары отказал гражданину Б. А. Кехману в просьбе ознакомиться с материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой являлась законность действий администрации этого района при предоставлении Б. А. Кехману жилья в связи со сносом жилого дома, часть которого принадлежала ему на праве собственности.
Ленинский районный суд города Самары, куда Б. А. Кехман обратился с жалобой, признал отказ прокурора правомерным.
Судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда, рассматривавшая кассационную жалобу заявителя на решение суда первой инстанции, оставила ее без удовлетворения, как и жалобы, поданные им в порядке надзора в Самарский областной суд и Верховный Суд РФ, а также в вышестоящие органы прокуратуры.
При этом они ссылаются на п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре, позволяющий прокурору давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
Конституционный Суд в частности констатировал, что ограничение права гражданина на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленной ее содержанием. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.
Представляется, что в постановлении точнее было бы говорить о том, что по данному делу имел место отказ в предоставлении гражданину для ознакомления необходимых материалов. Во многих случаях прокуроры не только по запросу заинтересованных лиц, но и по собственной инициативе знакомят их с материалами, послужившими поводом и основанием для прокурорской проверки, а также с материалами, полученными в результате ее проведения.
Однако в отсутствие специальной регламентации оснований, сроков и порядка проведения общенадзорной проверки не исключается возможность рассмотрения предусмотренных п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре РФ полномочий прокурора как дискреционных, оставляющих решение этого вопроса на усмотрение прокурора. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в своем постановлении признал не противоречащим Конституции РФ п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Являясь гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры РФ, этот пункт освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом. Существенное значение для практики применения Закона о прокуратуре и для перспектив и конкретных направлений развития законодательства о прокуратуре имеет постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. В соответствии с абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, которыми на прокуратуру возложен надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, Кемеровский областной суд 12 ноября 1998 г. удовлетворил заявление прокурора Кемеровской области о признании Закона Кемеровской области "О ценовой политике в Кемеровской области" недействительным, как противоречащего федеральному законодательству. Администрация Кемеровской области обжаловала решение областного суда в Верховный Суд РФ, полагая, что оно подлежит отмене, поскольку в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ рассмотрение возникшего спора относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ при рассмотрении дела в кассационном порядке приостановила производство и обратилась в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности названных положений, содержащихся в п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Конституционный Суд РФ указал, что суды общей юрисдикции, по смыслу ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции РФ не могут, признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции РФ и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу ст. 125 Конституции РФ относится к компетенции только Конституционного Суда РФ.
Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции закона субъекта Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности. Конституционный Суд РФ признал, что принятый до вступления в силу Конституции РФ закон, исходя, из которого судом общей юрисдикции осуществляется, то или иное полномочие, не может быть признан неконституционным лишь на том основании, что по форме он не является федеральным конституционным законом. При этом Конституционный Суд РФ учел, что согласно Закону о прокуратуре прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством РФ (п. 1 ст. 23 и п. 1 ст. 35). В том числе он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 3 ст. 35). Данное полномочие прокурора и соответствующее полномочие суда основаны на положениях принятого в 1964 г. ГПК РСФСР, которые содержатся в ч. 3 ст. 10, ст. 41, п. 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 231, ст. 2391—2398 (в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г.), а также на положениях Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ст. 3 и 6). Поэтому рассматриваемые положения Закона о прокуратуре лишь подтверждают нормативные положения о полномочиях прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке нормативных актов представительных органов субъекта РФ и соответствующем полномочий судов общей юрисдикции, которые до вступления в силу Конституции РФ уже были предусмотрены названным процессуальным законодательством. На основании этих и совокупности иных положений, изложенных в постановлении от 11 апреля 2000 г., Конституционный Суд РФ постановил признать не противоречащими Конституции положения абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и абз. 1 и 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре. Вместе с тем признано не соответствующим Конституции положение абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону.
Вместе с тем следует признать, что такая ситуация является и результатом отсутствия федерального конституционного закона о полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам.

 


 

§ 7. Постановления Государственной Думы

Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, изданные ею в соответствии с компетенцией, установленной Конституцией (ст. 103). Постановления Государственной Думы, в которых содержатся нормы, прямо устанавливающие, определяющие различные аспекты организации и деятельности прокуратуры, также непосредственно входят в состав правовых основ организации и деятельности прокуратуры в качестве их обязательного элемента.
Согласно Конституции РФ Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией, включая объявление амнистии (подп. "е" п. 1, п. 2 ст. 103). В регулярно принимаемых постановлениях Госдумы об амнистии содержатся нормы, возлагающие на прокуратуру полномочия по конкретной реализации ею своих функций, установленных Законом о прокуратуре, включая функцию участия в правотворческой деятельности. Возложение на прокуратуру постановлением Государственной Думы мер о проведении определенных действий согласно установленной компетенции является для нее обязательным в той мере и постольку, поскольку такие постановления соответствуют Конституции РФ и федеральным законам.
Структура ежегодного доклада Генерального прокурора. Регламент. Законность в прокуратуре. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ "О координации действий федеральных органов законодательной и исполнительной власти по борьбе с преступностью в Российской федерации" от 19 марта 1999 г. важное значение придано обеспечению законности в деятельности самих правоохранительных органов.
Госдума предложила Генеральному прокурору включать в ежегодный доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по ее укреплению, представляемый палатам Федерального Собрания и Президенту, раздел о соблюдении законности в деятельности правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры.
Таким образом, один из важных элементов структуры этого доклада определен, по существу, в нормативном порядке постановлением Государственной Думы.

 


 

§ 8. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации

В соответствии с Законом Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17).
Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников; В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры, вопросы организации работы по надзору за исполнением законов, об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и Дознания, об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказом Генерального прокурора РФ разграничены сферы ведения территориальных и специализированных прокуратур; на прокуроров субъектов Федерации возложена координация деятельности правоохранительных органов и специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации (приказ № 34/1997), решаются и другие организационно-правовые вопросы.
Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть, например, посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.
Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью положений регламентируется статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию, осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.
Некоторые указания Генерального прокурора, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания не по конкретным уголовным делам, которые также обязательны для исполнения, а указания общего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.


Sun, 24 Mar 2013 12:36:47 +0000
Глава III. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного надзорного института

Глава III. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного надзорного института

§ 1. Возникновение и становление российской прокуратуры
§ 2. Прокуратура советского и постсоветского периода

§ 1. Возникновение и становление российской прокуратуры

Возникновение, становление и развитие прокуратуры Российского государства необходимо рассматривать в контексте исторических, социально-экономических и иных объективных условий соответствующих периодов развития общества.
Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущей только ему совокупностью задач, функций и полномочий становится особенно острой в периоды коренных преобразований в общественных отношениях, государственном устройстве. Прокуратура всегда рассматривалась и использовалась как действенный инструмент утверждения развития общественных отношений, укрепления режима законности, как непременного средства развития государственности. Великий реформатор России начала XVIII в. царь Петр Алексеевич, искавший пути и средства ускорения преобразований, пришел к решению создать особый надзорный орган, способный "уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония".
С этой целью указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был "тайно проведывать, доносить и обличать". Модель такой должности и службы была заимствована в Швеции. Однако вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала "тяжел и ненавидим". В результате дальнейших поисков и сопоставлений 12 января 1722 г. в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым Государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Как следует из Указа, генерал-прокурор является "оком государевым". Ему предписывалось строго следить за тем, "чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись".
Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. Прокуроры состояли и при коллегиях сената, провинций (губерний) и при надворных судах.
Указом от 11 мая 1722 г. была создана своего рода специализированная прокуратура во главе со светским чиновником — обер-прокурором центрального органа управления государственной православной церковью — Святейшего Синода. В епархиях православной церкви, которые управлялись духовными консисториями, прокурорские надзорные функции возлагались на секретарей консисторий. Они назначались и увольнялись с должности Синодом по предложению обер-прокурора, находились в его непосредственном подчинении "как блюстителя законных постановлений по духовному ведомству" и были обязаны исполнять его предписания.
На прокуратуру было возложено осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских делах, тюрьмах.
В соответствии с замыслом Петра I в последние годы его царствования прокурорский надзор стал выполнять существенную роль в укреплении государственности, в финансовых делах. Немалое значение в этом процессе играли личности генерал-прокуроров, и прежде всего первого генерал-прокурора П. И. Ягужинского, который пребывал в этой должности четырнадцать лет (с 1722 по 1736 г.).
При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усилении роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своей власти (Верховный тайный Совет и др.).
В последующем, в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти. Была усилена власть губернских прокуроров, на деле осуществлявших роль "ока государева" в регионах России.
В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями — "присутственными местами", как судебными, так и административными.
В ходе судебной реформы 1864 г. существенно изменился правовой статус прокуратуры. Она в значительной мере становится органом уголовного преследования, ограничивает свою деятельность "делами юстиции". На прокуроров, состоящих при общих судах и при Сенате, возлагалось поддержание обвинения в уголовном процессе, а также "наблюдение за правильным применением закона судебными местами". Во главе прокуратуры по-прежнему стоял генерал-прокурор, который вместе с тем, будучи министром юстиции, являлся и органом высшего судебного управления.
В результате реформ и длительного процесса создания губернских прокуратур практически существовали две системы органов прокуратуры с несколько различающимися полномочиями. Это были прокуратуры судов, а также губернские прокуроры. Последние не обладали функциями обвинительной власти, однако имели существенные полномочия по осуществлению общего надзора. Вместе с тем это были строго централизованные структуры, действующие на единых принципах, и прежде всего на основе принципа единоначалия.*
--------------------
* См. приложение 1.

 


 

§ 2. Прокуратура советского и постсоветского периода

После Октябрьской революции в соответствии с марксистской доктриной о сломе буржуазного государственного аппарата Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была ликвидирована. Надзор за законностью, в частности, в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, избираемых также местными Советами. Эти коллегии участвовали в заседаниях следственных комиссий при решении вопроса о предании суду, давали заключения о подсудности дел, формулировали обвинение. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 16 мая 1918 г. при революционном трибунале при ВЦИК была учреждена центральная коллегия обвинителей, состав которой избирался ВЦИКом. Центральная коллегия руководила деятельностью коллегий обвинителей при революционных трибуналах.
Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя ВЧК (Чрезвычайная комиссия). По мере перехода от гражданской войны к строительству новых общественных отношений все более ощутимым становилась объективная необходимость обеспечения законности на единой организационной и правовой основе.
В докладе Министра юстиции Н. В. Крыленко на IV съезде деятелей юстиции в 1921 г. подчеркивалась необходимость создания прокуратуры, независимой от местной власти, на которую возлагалось бы обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений. 1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета о государственной прокуратуре, в котором предполагалось ее создание в составе Министерства юстиции с ограниченными полномочиями. При этом возобладало влияние губернских чиновников, не желавших иметь рядом с собой независимого от них прокурора. После дискуссий, завершившихся письмом В. И. Ленина "О двойном подчинении и законности" III сессия ВЦИК 28 мая 1922 г. приняла Положение о прокуратуре.
Первоначально структура отдела прокуратуры Наркомюста РСФСР была установлена Положением о Народном комиссариате юстиции (декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.). В него входили подотделы: 1) общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) государственного обвинения со следственной частью.
После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и Союзных республик органы прокуратуры строились на началах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, действовали на основе издаваемых республиками положений.
Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.
Постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена прокуратура Союза ССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР. Им были определены функции прокуратуры, порядок их осуществления, структура органов. В структуру аппарата прокуратуры СССР вошли: Главная военная прокуратура; Главная прокуратура железнодорожного транспорта; Главная прокуратура водного транспорта; отдел общего надзора; уголовно-судебный отдел; гражданско-судебный отдел; следственный отдел; отдел по специальным делам; отдел по надзору за местами заключения; отдел по жалобам; отдел кадров; группа учета и информации; особый сектор; управление делами; секретариат.
При прокуроре СССР (который с 1946 г. в соответствии с законом СССР от 19 марта 1946 г. стал именоваться Генеральным прокурором) состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспекторы и консультанты. С некоторыми, изменениями эта структура прокуратуры и аппаратов органов прокуратуры просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г.
В 1960 г. были упразднены транспортные прокуратуры, но уже в 1961 г. они стали воссоздаваться в составе отдельных прокуратур краев и областей, а в 80-х годах их система была практически воссоздана.
В начале 20-х годов при каждом реввоентрибунале состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокурора республики при Верховном суде (по Военной коллегии) и по его представлению назначаемый прокурором республики. В последующем в соответствии с развитием вооруженных сил и иных войск, применительно к их организационной структуре развивались и органы военной прокуратуры. Создавались трудовые (1924 г.), природоохранные (1984— 1985гг.) и другие специализированные прокуратуры.
Постепенно совершенствовалось правовое регулирование системы прокурорского надзора, в том числе нормы отраслевого законодательства (уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и др.).
В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом ПВС СССР в 1959 г. были образованы Коллегии в прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом ПВС СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.
Более интенсивно и детально стало развиваться законодательство о прокуратуре в 70-х годах. После принятия Конституции 1977 г. был принят в 1979 г. Закон о прокуратуре СССР с изменениями, внесенными в этот закон в 1982 и 1987 г., который действовал до распада СССР и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках.* Первый закон о прокуратуре РСФСР постсоветского периода был принят Верховным Советом РСФСР 17 января 1992 г., который действовал до ноября 1995 г.**
--------------------
* См. приложение 2.
--------------------
* См. приложение 3.


Sun, 24 Mar 2013 12:38:42 +0000
Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
§ 2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.
Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее проявлений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.
Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором, они подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п.1 ст. 17).
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования преступлений и другие) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.
Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке).
Воздействие на прокуроров и следователей на практике осуществляется в различных формах, от завуалированных, исходящих от различных должностных лиц, в том числе путем принятия нормативных правовых актов, от средств массовой информации (путем инспирированных заказных публикаций и т.п.) до угроз и реальных мер физического воздействие (побои, похищение членов семьи, анонимные и прямые угрозы и др.). Поэтому государство осуществляет специальные меры по защите прокуроров и следователей. Порядок и условия осуществления их государственной защиты определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", а также иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры создана также служба безопасности, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества в целях реального обеспечения их независимости и подчинения в своих действиях и решениях только закону, защите прав и свобод граждан, общества и государства.
Прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное требование закона является конкретным проявлением и реализацией принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения И препятствовало бы или делало практически невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов.
Закон (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры: расследование преступлений, координация деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности. Установление в федеральном законе требования к кому бы то ни было о недопустимости воздействия на прокурора или следователя является важной гарантией их независимости в осуществлении своей служебной деятельности.
Как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, расследование преступлений следует рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору или следователю с требованиями предоставить информацию, составляющую следственную или иную служебную тайну, выполнить или не совершать конкретные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения.
Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора или следователя прокуратуры влечет административную, дисциплинарную, уголовную или иную ответственность.
Воспрепятствование проявляется в недопущении прокурора или следователя на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в ограничении доступа к их документам и материалам, непредставлении материалов и документов по запросам, представлении фальсифицированных данных, в невыделении специалистов и экспертов, отказе или умышленном затягивании под надуманными предлогами проведения по поручению проверок, ревизий, искусственном создании причин неявки по вызову для дачи пояснений и показаний и т.п. Для преодоления воспрепятствований в различной форме служебной деятельности прокурора, следователя прокуратуры используется вся совокупность правовых средств и иных возможностей, определенных в законе: принудительный привод, выемка, использование помощи органов милиции, иных сил обеспечения правопорядка, привлечение к ответственности за отказ от дачи показаний, дачу заведомо ложных показаний, возбуждение производства об административных правонарушениях, привлечение к ответственности по ст. 16510 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях за невыполнение законных требований прокурора, иные предусмотренные законом и вызывающиеся обстоятельствами меры.
Прокурор или следователь прокуратуры обязаны давать пояснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их для ознакомления исключительно в случаях и в порядке, только прямо предусмотренных в законе. Следователь имеет такую обязанность в отношениях с непосредственно надзирающим за исполнением законов по расследуемым им делам или вышестоящим прокурором (ст. 211 УПК).
Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любому вышестоящему прокурору в силу действия принципа централизации и связанной с ним подчиненностью и подотчетностью нижестоящих прокуроров вышестоящему и всех их — Генеральному прокурору РФ (п. 1 ст. 4, ст. 13 Закона о прокуратуре).
В случаях, прямо предусмотренных законом, объяснения представляются суду. Так, следователь и прокурор обязаны в течение двадцати четырех часов направить в суд поступившую жалобу от лица, содержащегося под стражей, вместе с материалами, подтверждающими законность и обоснованность применения заключения под стражу в качестве меры пресечения или продления срока содержания под стражей, а при необходимости — также и со своими объяснениями. В случае, если жалоба была принесена через администрацию места содержания под стражей, прокурор обязан направить в суд указанные материалы и объяснения в течение двадцати четырех часов с момента получения от администрации места содержания лица под стражей уведомления о подаче этим лицом жалобы (ст. 2201 УПК).
Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и, как одно из следствий, позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой информации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.
В целях реального и организованного обеспечения действия принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение — Центр информации и общественных связей. На него возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан, широкой общественности о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениями законности. Центр организует и готовит для средств массовой информации материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее работниках и проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, иными правонарушениями.
Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". В п. 2 ст. 4 говорится о законодательстве РФ, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ "О государственной тайне" (ст. 5). Существуют различные виды служебной тайны (следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п.). Специально охраняемой законом является коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ) и др. Специально охраняемой законом является военная тайна.
Закон о прокуратуре устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства РФ о государственной тайне. Более того, Закон о государственной тайне устанавливает специальные требования об осуществлении прокурорского надзора в этой сфере. Статья 32 этого Закона определяет: "Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры". Понятие "служебная и коммерческая тайна" дается в Гражданском кодексе РФ (ст. 131). Согласно закону информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом или иными правовыми актами. Правительством РФ установлен Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну (Постановление № 35 от 5 декабря 1991 г.).
Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК — незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну; ст. 283 УК — разглашение государственной тайны; ст. 310 УК — разглашение данных предварительного следствия и др.).
Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.
На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельности органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным или группе (виду) правонарушений в правовой форме путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.
Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все прокуроры представляют информацию радио, телевидению, газетам, иным средствам информации, выступают в печати, с лекциями и докладами перед населением.
Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускается.
Действие этого принципа распространяется не только на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, как прокурорских работников, а также иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.
В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями любых общественных объединений (профессиональные союзы и т.п.), а не только тех, которые преследуют политические цели (партии, движения и т.п.) и подчиняются только закону.
Еще одной конкретизацией принципа независимости прокуратуры как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укреплению законности, охране прав и свобод граждан является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно связать прокурорского работника, повлиять на объективность и принципиальность последующих действий по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.
В соответствии с общей направленностью и смыслом принципов, закрепленных в ст. 4 Закона, допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической специальности или близко связанной с исполнением служебных обязанностей прокурорского работника. Иной творческой работой могут быть любые иные творческие виды деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды изобразительного искусства и т.д.). Объем, характер и интенсивность совмещаемой прокурорским работником деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей.
Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направляется на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
Вместе с тем следует учитывать, что законность характеризуется рядом составляющих компонентов. В их числе: наличие в стране развитой системы законодательства, адекватного потребностям регулирования общественных отношений; наличие необходимой государственно-правовой инфраструктуры, государственных институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов; осведомленность граждан и должностных лиц о действующем законодательстве и стремление следовать его нормам; своевременное установление преступлений и иных правонарушений, принятие мер к наказанию виновных, устранению причин и условий, способствовавших их совершению. Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что она, эта деятельность, направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения; на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Последнее требование обеспечения законности для прокуратуры несколько осложнено, поскольку по Конституции РФ 1993 г. Генеральный прокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъектов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (представительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу в соответствии с полномочиями по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре). Законность в деятельности прокуратуры означает и ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблюдение установленных конституцией и законом прав и свобод граждан, установленного порядка поддержания законности в деятельности правоохранительных органов.
Принцип законности проявляется и в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, если учесть, что ее основной функцией является надзор за исполнением законов.
Принцип законности означает и обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров, порядком назначения на должности, аттестации прокурорских работников. Этим же задачам служит и создание в органах прокуратуры службы безопасности.

 


 

§ 2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.
Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.
В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершенствовании работы, участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для распространения, контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры.
Для того, чтобы быть постоянно в курсе дел "своей" зоны, прокурор по каждой горрайпрокуратуре регулярно ведет соответствующее производство, в котором сосредоточиваются документы, полученные от нижестоящих прокуроров, и копии адресованных им документов. Здесь должно соблюдаться общее правило: все документы, касающиеся данной горрайпрокуратуры по профилю работы структурного подразделения, сосредоточиваются в одном наряде. Если какое-то обобщение проводилось не зональным прокурором, то после написания обзора все материалы, присланные горрайпрокурорами, распределяются по соответствующим нарядам.
В настоящее время все большее распространение получает ведение дублирующего делопроизводства на магнитных носителях. Обработка информации при этом осуществляется с помощью электронно-вычислительных машин.
Зональные прокуроры ведут и так называемые рабочие производства (наряды), в которых сосредоточиваются находящиеся на исполнении документы, а также отмечаются ошибки, допущенные каждым прокурором и следователем его зоны, сосредоточиваются данные о положительном опыте работы. Такая постоянно накапливаемая информация позволяет выяснить типичные недостатки и их причины, обобщить передовую практику. А это в свою очередь дает возможность разработать обоснованные мероприятия по оказанию конкретной помощи каждому нижестоящему прокурору, по устранению недостатков, распространить положительный опыт, учить на нем всех прокуроров и следователей.
Зональный принцип организации работы распространяется также и на непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций, на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны. Это позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими органами.
Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный принцип. Термин "предметный принцип" происходит по существу от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.
Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.
В соответствии с установленным распределением обязанностей прокуроры отделов обобщают относящиеся к предмету их ведения статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов об исполнении законов, анализируют соответствующие материалы (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, решения коллегии и т.д.), участвуют в подготовке заданий и документов о реализации результатов обобщений, замечаний на проекты нормативных актов, подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов. Эти прокуроры разрабатывают и вносят предложения по совершенствованию организации и осуществления прокурорского надзора, расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, взаимодействия с другими государственными органами, общественными организациями и т.д.
В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные "предметы ведения". Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.
Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении — при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании, — неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления), с тем чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.
Обычно имеется круг вопросов, выделение которых в качестве "предметов ведения" во всех оперативных подразделениях является обязательным для комплексного проведения анализов состояния законности и осуществления прокурорского надзора, практики расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, планирования работы; направления заданий нижестоящим прокурорам; контроля исполнения.
По закрепленным за соответствующими прокурорами вопросам регулярно, по мере необходимости в соответствии со схемой взаимодействия структурных подразделений осуществляется обмен информацией, поступающей в аппарат областной прокуратуры от горрайпрокуратур и других органов.
При подведении итогов работы за определенный период (квартал, полугодие, год) в том или ином отделе (управлении), при заслушивании отчетов горрайпрокуроров или их помощников и следователей полезно практиковать взаимное участие соответствующих зональных прокуроров других подразделений в целях оперативного получения информации о положении дел и принимаемых мерах.
По каждому выделенному вопросу прокурором области определяется головное подразделение, которое несет ответственность за организацию взаимодействия в целом по аппарату. Руководство всей организационной работой в аппарате по каждому выделенному вопросу возлагается на прокурора области или одного из его заместителей, курирующего работу головного подразделения. Взаимодействие сотрудников различных подразделений по выделенным вопросам осуществляется в соответствии с утвержденной приказом (указанием) соответствующего прокурора схемой. В ней перечисляются предметы ведения, имеющие сквозной для всего органа прокуратуры характер, указываются оперативные подразделения (в том числе "головное"), руководитель прокуратуры, ответственный за организацию взаимодействия по данному предмету ведения в аппарате в целом.
Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры в соответствии с зональным и предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего начальника подразделения.
В распоряжении о распределении обязанностей могут быть указаны, кроме зон и приоритетных предметов ведения, также конкретные органы, объекты соответствующего (областного, краевого, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором подразделения.
Эти вопросы находят отражение и в положениях о структурных подразделениях органов прокуратуры.


Sun, 24 Mar 2013 12:41:04 +0000
Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры
§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным определением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.
Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.
Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что "прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами".
В другой норме определяется, что "на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами" (ст. 3).
В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем не содержится общего определения понятия функции.
Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности должно неизбежно влечь необходимую корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.
Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность естественно вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка.
Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя вместе с тем их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:
• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность надзорной деятельности в сфере судопроизводства. Следует в этой связи подчеркнуть, что прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия, однако они подчиняются закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения. Это требование характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осуществляют надзор, например, не за должностными лицами органов управления, а за законностью принимаемых ими правовых актов.
Поэтому одна из сущностных характеристик прокурорского надзора состоит в его деятельности по проверке соблюдения законов, установлении правонарушений, их правовой оценке и в требовании (предложении) компетентным органам и должностным лицам в принятии мер к устранению выявленных нарушений. Исключение составляют сферы правовых отношений, в которых, в связи с их соответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредственно восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение следователя и т.п. ).
Надзорные функции (подфункции) прокуроров тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности надзорные функции составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами от имени Российской Федерации на всей ее территории.
Всеми названными выше признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений. Ее основным содержанием является полномочие прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания, либо, независимо от подследственности, в установленном порядке принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, поручить расследование любого дела следователю прокуратуры.
Расследование преступлений тесно связано с функциями надзора, нередко возникает по его результатам, либо, наоборот, результаты расследований служат, помимо иных источников сведений, поводом для проведения прокурорских проверок в порядке надзора.
Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.
Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор при установлении в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В отличие от функций существует понятие: основные направления деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Дело в том, что прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением всех законов во всех сферах правовых отношений. В этом зачастую и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом. Такие приоритетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они реализуются с помощью названных выше надзорных и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды.

 


 

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. В связи с тем, что он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства. Акты прокурорского реагирования при этом в одних случаях носят информационный характер, когда прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа управления, лишь требует от этого органа или иной властной структуры, компетентной принять решение по существу (например, вышестоящей инстанции), реакции на протест. Однако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.
Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.
Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.
Это обстоятельство нашло свое закрепление в законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах о надзорных функциях выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29, 32).
В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации. Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных подфункций имеют во многом общие по форме правовые средства: требования, протесты, постановления, представления, которые при решении вопроса об ответственности (уголовной, материальной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной) получают соответствующие форму и содержание.
Прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой статьи 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.
Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления и распоряжения Правительства). Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов администраций Президента и Правительства, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполнением нормативных указов Президента и Правительства. Многие федеральные законы сформулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их конкретного исполнения формируется посредством этих нормативных актов. Во многих законах зачастую содержится прямое указание на то, что конкретный механизм действия той или иной нормы данного закона создается путем принятия прямо указанным в этом законе или иным компетентным органом (например, инструкциями Министерства финансов, иных органов). Поэтому и соблюдение (несоблюдение) законов в таких случаях складывается из действий (бездействия) по исполнению (неисполнению) названных нормативных актов.
Положение Закона о прокуратуре (ст. 1) определено в общем виде о том, что надзор осуществляется за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Специально выделяется указание о надзоре за соблюдением Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской федерации.
Прокуратура, осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации конституций республик, уставов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением норм ратифицированных и вступивших в установленном порядке в силу международных договоров.
Так, согласно Минской Конвенции (1993 г.), при исполнении поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессуальные нормы запрашивающей договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного и материального и процессуального закона. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, даже если такой надзор осуществляется за исполнением законов субъекта Федерации. При этом прокуратура выступает в качестве общегосударственного органа защиты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные нормативные акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, применению не подлежат.
Основные элементы задачи обеспечения уголовного преследования за совершение преступлений выполняют и другие правоохранительные органы. Оно осуществляется в формах и процедурах функции предварительного расследования преступлений органами дознания и следователями.
Каждая государственно-правовая структура, наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федеральная служба безопасности и другие), осуществляет расследование преступлений в соответствии с установленной уголовно-процессуальным законом подследственностью. Такой подследственностью наделена и прокуратура.
В ее состав включено расследование преступлений, как правило, наиболее тесно связанное с содержанием и характером ее надзорной деятельности. Особенности полномочий прокуроров в этой сфере деятельности проявляются в том, что прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Основанием для этого могут быть состояние законности при расследовании преступлений, уровень квалификации соответствующих работников правоохранительных органов и их кадрового обеспечения в целом, иные обстоятельства.
Самостоятельность функции предварительного расследования преступлений обусловлена исчерпывающим перечнем субъектов его производства, установленным в законе, исключительно процессуально-правовым характером их деятельности в строго определенных законом правовых формах, с использованием правовых средств, определенных уголовно-процессуальным законодательством.
В числе субъектов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, полномочия прокурора по расследованию носят наиболее универсальный характер. Они не ограничены специальной подследственностью. При выполнении следственных действий прокурор полностью самостоятелен. При этом, приняв к своему производству расследование уголовного дела, прокурор обладает всеми полномочиями следователя и сохраняет свои прокурорские полномочия по организации расследования, направлению поручений органу дознания и другие.
Функция участия в правотворческой деятельности предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы: отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства. Было бы крайне расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию, получаемую прежде всего в результате осуществления надзора за исполнением законов, о недостатках и потребностях правового регулирования. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах.
Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени. Однако ст. 9 в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом, перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно Регламенту и установленным процедурам.
Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.
Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Так, уставами (основными законами) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и в других уставах соответствующий прокурор включен в число субъектов законодательной инициативы в областной думе (законодательном собрании) этих субъектов Федерации.
Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют ее в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.
Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с такими предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробельности или иных недостатков действующих законов или иных нормативных правовых актов, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокурор входит с представлением о внесении необходимых предложений к соответствующему прокурору. В них содержится обоснование необходимости внесения таких предложений и их принятия.
Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить такие предложения, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.
Такая информация представляется нижестоящими прокурорами вышестоящим прокурорам, компетентным обращаться к соответствующим субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении проектов законов. Предложения могут сопровождаться представлением законопроектов, подготовленных органами прокуратуры. По возможности вместе с предложениями по содержанию конкретных проектов и законодательных, а также иных нормативных предложений представляются необходимые анализ, расчеты и обоснование.
Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.*
--------------------
* См.: Указание Генеральной прокуратуры РФ от 22 февраля 1993 г. № 3/22 "Об участии органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в законотворческой деятельности"; Положение об управлении правового обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Утверждено 26 октября 1994 г.

Проекты законов и законодательных предложений представляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов. При этом излагается прогноз ожидаемых социально-экономических и иных последствий принятия этих актов. Проект, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, представляется вместе с его финансово-экономическим обоснованием.
Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона данного нормативного правового акта или решения управомоченного органа и принятия мер к устранению имеющихся недостатков регламентации в проекте.
Так, согласно Федеральному закону "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" такие лица содержатся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания. Осужденные, отбывающие наказание в колониях и тюрьмах, задержанные по подозрению в совершении другого преступления, могут содержаться на их территории изолированно от осужденных, отбывающих наказание. Перечень таких тюрем и исправительно-трудовых учреждений министр внутренних дел согласовывает с Генеральным прокурором РФ (ст. 10).
В соответствии с Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" условия пропуска через границу выдворяемых иностранных граждан, а также лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы, как и граждан РФ, утративших документы на право въезда в РФ в период пребывания за границей, определяются ФСК РФ и транспортными министерствами, ведомствами РФ по согласованию с Генеральным прокурором РФ (ст. 14).
Согласование с Генеральной прокуратурой РФ нормативных правовых актов осуществляется и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
Самостоятельной функцией прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эта функция состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.
Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.
Прокурор созывает координационные совещания, истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффективного анализа состояния законности, деятельности правоохранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такое Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567.
Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.
В Законе о прокуратуре, в Положении о координации, в ряде других федеральных законов и иных нормативных актах определяются основные направления координационной деятельности правоохранительных органов. Прежде всего эти органы осуществляют совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. На базе имеющихся данных и с учетом возможностей каждого правоохранительного органа организуется выполнение федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений и иных правонарушений.
По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливается информация по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.
На правоохранительные органы возлагается также обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, а также разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.
Специфическим аспектом координации, который реализуется непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, является обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений.
Правоохранительные органы всех уровней периодически изучают практику координации, распространяют положительный опыт.
В координации деятельности по борьбе с преступностью участвуют органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы налоговой полиции, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные правоохранительными функциями (дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности, процессуального надзора (контроля) в уголовном судопроизводстве и др.).
Координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в следующих основных формах:
• проведение заседаний координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
• текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
• совместные выезды на места для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи нижестоящим правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
• создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
• проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению;
• взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
• оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом;
• издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов;
• издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятельности по борьбе с преступностью;
• разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости — перспективных планов координационной деятельности.
Для достижения цели координации осуществляется взаимодействие с судами.
В отличие от функций как самостоятельных, хотя и тесно взаимосвязанных и взаимообусловленных видов деятельности, основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные направления деятельности и динамичные, конкретизирующие эти приоритеты с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К числу постоянных приоритетов относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. К их числу относится соблюдение законов при издании федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления правовых актов. Это понятно, если учесть, что такими актами обычно затрагиваются права и свободы многих граждан.
Прокуратура не должна подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Акцент делается на надзор за исполнением всеми органами, организациями и должностными лицами их конституционной обязанности по обеспечению законности в деятельности подконтрольных и подчиненных им структур и на то, как они обеспечивают права и свободы граждан.
Поэтому к числу постоянных приоритетных направлений относится надзор за исполнением законов прежде всего государственными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов (различные инспекции и другие контролирующие органы). Эти органы наделены многообразными полномочиями по выявлению правонарушений, применению различных, в том числе административных мер воздействия (наложение штрафа, приостановление определенной деятельности и т.п.).
Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, в различные периоды, с учетом состояния законности, выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан).
В этой связи к числу постоянно приоритетных относятся права и свободы несовершеннолетних граждан. В различные периоды повышенную актуальность приобретает соблюдение законодательства о приватизации в сфере налоговых, банковских, кредитно-финансовых и иных отношений.
С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации в различных регионах страны могут выделяться разнообразные приоритеты деятельности органов прокуратуры. Зачастую это находит отражение в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации.
Решение задач укрепления законности и правопорядка обеспечивается правовыми средствами всех функций прокуратуры.


Sun, 24 Mar 2013 13:16:21 +0000
Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее организационная структура

Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее организационная структура

§ 1. Понятие прокурорской системы
§ 2. Становление организационной структуры прокурорской системы
§ 3. Территориальные органы прокуратуры Российской Федерации
§ 4. Специализированные органы прокуратуры Российской Федерации
§ 5. Генеральная прокуратура Российской Федерации

§ 1. Понятие прокурорской системы

Конституция Российской Федерации определяет, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Федеральный закон о прокуратуре, детализируя это понятие, определяет прокуратуру Российской Федерации как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, а также иных функций, установленных федеральными законами.
Систему прокуратуры РФ составляют: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов и другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В систему прокуратуры РФ входят также научные и образовательные учреждения.
В ряде республик — субъектов Федерации прокуратуры созданы в соответствии со спецификой их административно-территориального деления (административно-территориальными единицами в Якутии являются улусы, в Тыве — коожуны и т.д.). Но прокуратуры в них создаются на правах районных (городских).
В основной части субъектов Федерации созданы только прокуратуры городов и районов. В некоторых из них действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории ряда районов. В г. Москве в соответствии с установленным административно-территориальным делением созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом специфики такого деления действуют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов. Приказом Генерального прокурора РФ им придан статус прокуратуры города с районным делением (ст. 19 Закона о прокуратуре).
Важным проявлением качества прокуратуры РФ как единой федеральной централизованной системы является требование Закона о том, что образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам.
Законом не допускаются создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.
Важным свойством прокурорской системы является то, что все органы прокуратуры действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

 


 

§ 2. Становление организационной структуры прокурорской системы

После упразднения Российской прокуратуры 24 ноября 1917 г. декретом Совета Народных Комиссаров "О суде" № 1 в России прокуратуры как института в течение ряда лет не существовало. Она была воссоздана в новом виде с принятием Положения о прокуратуре 28 мая 1922 г. III сессией ВЦИК.
Первоначально прокуратура являлась отделом Наркомюста РСФСР, но ее органы имели вертикальное подчинение. Структура отдела прокуратуры была установлена Положением о Народном комиссариате юстиции (Декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.).* В него входили: 1) подотдел общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) подотдел общего надзора; 3) подотдел надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) подотдел государственного обвинения и следственная часть.
--------------------
* СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 120.

Нижестоящие прокуратуры организовывались по административно-территориальному принципу и входили в состав соответствующих органов юстиции, но подчинялись только вышестоящему прокурору. В губернских прокуратурах в аппарате выделялись: 1) отделение общего надзора; 2) отделение по организации обвинения, надзора за органами дознания и следствия (в том числе ОГПУ); 3) секретариат, на который возлагается учет, назначение и перемещение личного состава прокуратуры, статистика и отчетность, финансово-хозяйственная часть, общая регистратура, выдача справок и сношения прокурора по вопросам, не относящимся к функциям отделений. Территория губернии, с учетом штатных и других условий, состояния законности разбивалась на участки, в которые входили 1—3 уезда и которые получали порядковый номер. В них назначались помощники прокурора губернии, выполняющие все функции прокуратуры на территории соответствующего участка.
В 1928 г. в состав отдела прокуратуры НКЮ РСФСР был включен подотдел надзора по трудовым делам (вместо соответствующего бюро).* 27 августа 1928 г. отдел прокуратуры НКЮ РСФСР преобразован в управление.**
--------------------
* СУ РСФСР. 1928 г. № 68. Ст. 486.
** СУ РСФСР. 1928 г. № 117. Ст. 733.

В связи с формированием и развитием новых союзных органов возникла необходимость и в создании союзной прокуратуры.
Постановлением ВЦИК РСФСР от 10 октября 1930 г. была определена типовая структура аппарата краевой (областной) прокуратуры. В его состав входили группы: а) общего надзора; б) по наблюдению за судебно-следственными органами; в) по наблюдению за местами заключения; г) по охране труда и производства; д) по наблюдению за органами ОГПУ.
Реорганизация управления в народном хозяйстве в начале и середине 30-х годов болезненно сказалась на прокуратуре в результате попыток механически перенести отраслевой принцип ее построения на формирование структуры аппаратов прокуратур. В соответствии с решениями XVII съезда ВКП(б) и постановлением ЦИК и СНК от 15 марта 1934 г. "Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства" прокурор СССР И. Акулов издал приказ от 25 марта 1934 г. № 76 "О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах".
В нем указывалось, что существующую структуру прокуратуры как в центре, так и на местах необходимо реорганизовать таким образом, "чтобы путем ликвидации функциональных частей, отделов и перестройки их по производственному или производственно-территориальному принципу" обеспечить выполнение возлагаемых на прокуратуру задач.*
--------------------
* См.: Советская прокуратура. Сборник документов. М., 1981. С. 108.

Вместо существующих функциональных подразделений в аппарате Прокуратуры Союза ССР были созданы сектора: по делам промышленности, по делам сельского хозяйства, по делам торговли, кооперации и финансов, по делам водного транспорта, по делам административно-судебного и культурного строительства; по судебно-бытовым делам. На каждый оперативный отдел возлагалось осуществление всех надзорных функций прокуратуры в соответствующей сфере. Перестройку аппаратов всех нижестоящих прокуратур (за исключением специальных — военной, транспортной) поручалось осуществить применительно к структуре Прокуратуры Союза ССР.
С образованием в 1933 г. Прокуратуры Союза ССР в Российской Федерации прокуратура окончательно выделилась в самостоятельную систему. Ее территориальные органы образовывались в соответствии с административно-территориальным делением РСФСР на основе принципа централизации.
В Прокуратуре РСФСР было образованно пять отделов: промышленности и труда; сельского хозяйства и советского строительства; госторговли и кооперации; судебно-следственный отдел; отдел по надзору за ИТУ. В судебно-следственном отделе концентрировался надзор по делам отдельных важных категорий (по делам, связанным с применением высшей меры наказания; по делам, проходившим через Президиум Верховного Суда или отменяемым этим судом и др.), а также надзор за милицией и методическое руководство следствием.
Такая реорганизация вызывала нарушения функциональных связей, искусственно разделяла прокуратуру на ряд отраслевых прокуратур с замкнутым циклом прокурорской деятельности. В связи с ухудшением организационных связей в Прокуратуре Союза ССР постановлением СНК СССР от 5 ноября 1936 г. № 1961 отделы по отраслям народного хозяйства в аппарате Прокуратуры СССР и нижестоящих органах были упразднены.*
--------------------
* СЗ СССР. 1936 г. № 59. Ст. 450.

Становление специализированных прокуратур. Военная прокуратура. Необходимость в создании и особом регулировании организации военной прокуратуры была обусловлена гражданской войной и борьбой с силами иностранной интервенции. В условиях высокой мобильности вооруженных сил, специфическими организационными принципами их построения и функционирования в армии и на флоте, прокуратура также как и военные трибуналы, могла строиться и действовать только следуя этим общим закономерностям. При каждом реввоентрибунале военного округа, фронта или армии состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокурора Республики при Верховном Трибунале по Военной Коллегии и по его представлению назначаемый прокурором Республики. Для осуществления функций надзора при корпусных и дивизионных отделениях реввоентрибунала (РВТ) состояли помощники военного прокурора округа, которые по его представлению назначались и отзывались прокурором Республики.
В обязанности военного прокурора входило: наблюдение за законностью действий всех должностных лиц данного военного округа или фронта, включая Реввоенсовет (РВС) и предложение об отмене или изменении актов, изданных ими в нарушение действующих законов, за исключением распоряжений и приказов оперативного характера. При несогласии этих лиц и органов отменить незаконные распоряжения и постановления должностных лиц и учреждений военный прокурор вправе был обжаловать их соответствующему командиру или комиссару непосредственно, а решения РВС фронта, округа или армии — через прокурора Республики.
Военные прокуроры осуществляли надзор за производством дознания и предварительного следствия органами военного и морского ведомства, включая органы ГПУ, путем дачи им указаний и распоряжений.
На них возлагалось возбуждение судебного преследования как по собственной инициативе, так и по поступающим жалобам и заявлениям. При обнаружении признаков преступлений со стороны гражданских должностных лиц и частных лиц военный прокурор обязан был сообщить об этом соответствующему губернскому прокурору или его помощнику в уезде. Если же после извещения через месячный срок устанавливалось, что со стороны губернского прокурора не последовало дальнейших действий по пресечению или установлению преступления, военный прокурор доносил об этом прокурору республики. При отсутствии в регионе губернских прокуроров он обязан был принять непосредственно предусмотренные законом меры.
На военного прокурора с первых дней создания прокуратуры возлагалась функция координации деятельности по борьбе с преступностью в вооруженных силах. Военные прокуроры округа или фронта созывали периодические совещания в составе: председателя — прокурора и членов: председателя реввоентрибунала, начальника особого отдела ГПУ, начальника РКИ и председателя РВС "для выработки необходимых мер и объединения всех мероприятий по борьбе с преступностью".
В губерниях и областях, где не было военного прокурора или его помощника, губернские прокуроры и их помощники выполняли все функции и пользовались всеми правами военной прокуратуры, уведомляя о своих действиях военного прокурора соответствующего округа, фронта или армии. При отсутствии военной прокуратуры губернский прокурор осуществлял надзор за военно-следственными органами и органами дознания, включая следственные подразделения ГПУ, а также руководство их процессуальной деятельностью. О всех данных им указаниях военным органам дознания и следствия губернский прокурор или соответствующий участковый (уездный) прокурор обязан был поставить в известность соответствующего военного прокурора.
В целях взаимной информации о состоянии законности и разработки общего плана дальнейшей деятельности губернской, военной и военно-транспортной прокуратур не реже одного раза в два месяца созывалось совещание под председательством губернского прокурора.
Водно-транспортная прокуратура. На водно-транспортную прокуратуру возлагался надзор за законностью и борьба с преступлениями на водном транспорте независимо от того, находился объект преступления или место его совершения (судно, причалы, завод и т.п.) в ведении Наркомвода или других ведомств. Прокуратура СССР определила, что расследование преступления, срывающего или тормозящего работу водного транспорта, где бы оно ни было совершено, должно проводиться под надзором водно-транспортной прокуратуры. К ее же ведению отнесен был и надзор по делам, возникающим на предприятиях, входящих в систему любых ведомств, обслуживающих водный транспорт. По этим делам водно-транспортная прокуратура обязана была информировать территориальную прокуратуру.
На предприятиях других ведомств, частично обслуживающих водный транспорт, надзор осуществлялся территориальной прокуратурой, и только по наиболее важным делам, связанным с выполнением заказов водного транспорта, надзор осуществляла водно-транспортная прокуратура по согласованию с территориальной прокуратурой. Все разногласия между ними разрешались сектором водного транспорта прокуратуры СССР, а затем — Главной прокуратурой водного транспорта. Дела в отношении клиентуры водного транспорта возбуждала и надзор по ним осуществляла прокуратура водного транспорта, ставя о них в известность территориальную прокуратуру. По делам, отнесенным к ведению водно-транспортной прокуратуры, она осуществляла надзор независимо от того, каким органом (судоходный надзор, следователь прокуратуры, УГБ и т.д.) осуществлялось расследование или дознание.
В 1931 г. постановлением коллегии Наркомюста РСФСР были созданы межкраевые водные прокуратуры.
Трудовая прокуратура. В условиях нэпа, развития частнопредпринимательской деятельности получили распространение нарушения, в том числе преступные, законодательства о труде. Это вызвало регулирующую реакцию государства, в том числе путем организационного укрепления прокурорского надзора за правомерностью действий предпринимателей.
В 20 наиболее развитых в промышленном отношении губерниях в составе губернских прокуратур с января 1924 г. были выделены прокуроры, на которых возлагался надзор за соблюдением законов, прежде всего со стороны любых нанимателей рабочей силы. На этих специализированных, "трудовых" прокуроров возлагался надзор за исполнением законов инспекцией труда, другими органами и организациями, а также при рассмотрении таких дел в суде. Прокурор по трудовым делам при Верховном Суде назначался по согласованию с Наркомтрудом и пользовался правами прокурора Коллегии Верховного Суда. Прокурор по трудовым делам выполнял в сфере действия трудовых отношений все функции прокуратуры, в том числе возбуждения уголовного преследования против должностных и частных лиц за нарушение законов о труде, надзора за следствием и дознанием по таким делам, участия в распорядительных заседаниях и поддержания обвинения в суде, опротестование судебных приговоров и определений в кассационном и надзорном порядке; возбуждения гражданских дел, вытекающих из трудовых правоотношений, а также вступление в них в любой стадии процесса. С санкции прокурора Республики, прокурор по трудовым делам осуществлял функции надзора и во всех других случаях, когда это признавалось необходимым. На него возлагалось руководство деятельностью местных прокуроров в отношении трудовых дел путем дачи указаний и разъяснений по отдельным делам. В своей деятельности прокурор по трудовым делам при Верховном Суде подчинялся непосредственно помощнику прокурора Республики при Верховном Суде, перед которым и отчитывался в установленные сроки. Постоянное местопребывание прокурора по трудовым делам находилось при Наркомате труда (НКТ). Прокурор использовал технический аппарат бюро надзора НКТ по трудовым делам. Развернутая под его руководством работа местных трудовых прокуратур проводилась во взаимодействии с профсоюзами, хозорганами, отделами труда, соцстраха и другими органами. Это был, по многочисленным отзывам и письмам, один из наиболее популярных среди населения отрядов прокуратуры, ее деятельность была особенно близка и понятна широким слоям граждан. В резолюции VI Съезда профсоюзов СССР говорилось, что трудовые прокуратуры себя оправдали и опыт их организации и деятельности следует закрепить во всесоюзном масштабе в законодательном порядке. В постановлении съезда об этом говорится: "Считаясь с изменениями состава трудовых сессий и в целях улучшения результатов их работы, а также исходя из необходимости усиления наблюдения за соблюдением законодательства о труде, Съезд признает необходимым создание при Верховном Суде СССР, а также при Верховных Судах всех союзных республик специальной прокуратуры по трудовым делам и таковой прокуратуры при губернских судах в промышленных районах и усиления их работы".*
--------------------
* П. 9 Резолюции VI Съезда профсоюзов СССР по докладу наркома труда В. В. Шмидта // Вопросы труда. 1925. № 2. С. 46—49.

Трудовая прокуратура создавалась в связи с отходом Наркомтруда от непосредственной судебной работы как орган, связанный с НКТ. И хотя прокурор по трудовым делам при Верховном Суде в своей деятельности подчинялся непосредственно старшему помощнику прокурора Республики, его заместитель одновременно являлся заместителем заведующего бюро надзора НКТ. Органы НКТ на местах — инспекции труда, состоящие при отделах труда, — являлись органами дознания.
Право поддерживать обвинение в суде по трудовым делам принадлежало как прокуратуре, так и инспекции труда (ст. 50 и 51 УПК РСФСР). Но по наиболее актуальным уголовным и гражданским делам наряду с выступлением инспектора труда выступление прокурора по трудовым делам было обязательным.

 


 

§ 3. Территориальные органы прокуратуры Российской Федерации

Органы прокуратуры РФ, как и иные федеральные органы власти, организуются в соответствии с административно-территориальным устройством Федерации. В современный период во всех субъектах Федерации (республиках, краях, областях) действуют прокуратуры соответствующих республик, краев и областей. Прокуроры субъектов Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъектов Федерации, определенными их конституциями (уставами). Прокуроры субъектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.
Важным системным качеством прокуратуры Российской Федерации является то, что прокуроры субъектов Российской Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности.
Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.
Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур городов, районов и иных административно-территориальных единиц (территориальных округов и областей), входящих в состав соответствующего субъекта Федерации. При этом они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками. Они могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.
Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Все территориальные прокуроры различных уровней осуществляют свои полномочия в соответствии с их компетенцией, установленной Законом о прокуратуре, а также нормами уголовно-процессуального, арбитражного, уголовно-исполнительного, административного и иного федерального законодательства.

 


 

§ 4. Специализированные органы прокуратуры Российской Федерации

Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства.
Административно-территориальный принцип построения федеральных структур власти не срабатывает как универсальный, не выполняет своей организующей роли в ряде специфических сфер деятельности государства.
В силу данных обстоятельств специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы постольку, поскольку проблемы законности в специфических сферах сохраняются.
К настоящему времени исторически сложились и функционируют специализированные прокуратуры двух типов. Прокуратуры первого типа — военные, транспортные, войсковых частей — осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений.
Специализированные прокуратуры второго типа — природоохранные и по надзору за исполнением законов в ИТУ — действуют по выполнению задач и функций прокуратуры наряду с территориальными. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры на них распространяются в полной мере.
Специализированные прокуратуры служат необходимым элементом прокурорской системы.
Функционирование специализированных прокуратур является одной из оптимальных форм реализации зонально-предметного принципа организации работы органов прокуратуры в специфических сферах правовых отношений. С их помощью наилучшим образом решаются задачи обеспечения законности, которые территориальными прокуратурами не могут быть должным образом решены.
Специализированные прокуратуры не могут и не должны заменять либо подменять деятельность территориальных прокуратур как основного элемента прокурорской системы.
Организация и деятельность различных типов специализированных прокуратур характеризуются существенной спецификой.
Создание военных, транспортных и природоохранных прокуратур объективно обусловлено тем, что имеется постоянная задача осуществления функций прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от территориального деления страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, закономерности формирования и функционирования которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным, делением.
Принцип организации таких прокуратур условно можно назвать производственным, когда базисные правоотношения, а также реализующие их хозяйственные, государственно-правовые структуры организуются и действуют преимущественно на иных организационных принципах ("линейный" принцип организации управления железными дорогами, принцип "порта приписки" на морском и речном транспорте, внетерриториальные (окружной, гарнизонный, группа войск и т.д.) принципы формирования Вооруженных Сил).
Экологические правонарушения и их последствия развиваются не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологических, естественно-географических закономерностей (залповый выброс токсичных веществ предприятием, расположенным на значительном удалении от места проявления его вредных последствий зачастую проявляется на "безвинно" пострадавшей территории в результате действия экологических законов (например, "розы ветров "когда в результате аварии на Чернобыле пострадали не только украинские регионы, а в значительной мере и ряд областей России и Белоруссии); отравление ценных пород рыб в реках бассейна Каспийского моря из-за сброса неочищенных стоков в их верховьях и т.д.).
Организация специализированных прокуратур должна отвечать требованиям системного подхода. Все они являются элементами единой системы органов прокуратуры. Соответственно на каждую из них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры. Военная и транспортные прокуратуры, прокуратуры войсковых частей представляют собой целостные подсистемы единой системы прокуратуры. Природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в ИТУ относятся к смешанным подсистемам, включающим деятельность территориальных прокуратур в сфере экологии и законности в ИТУ.
Органы управления и хозяйствования на железнодорожном транспорте являются исключительно федеральными, организуются и функционируют по линейному принципу, централизованно, подчиняются только вышестоящей организации и МПС.
Эти органы дислоцированы в местах (городах), которые выбираются МПС из соображений оптимизации такого управления (управление, отделения дороги). Таким же образом и МВД организует систему своих структур на транспорте для выполнения всего комплекса работ, относящихся к его ведению. Систему органов МВД на железнодорожном транспорте образуют дорожные (по всей определенной дороге) управления внутренних дел, линейные отделения милиции.
Преступники, посягающие на охраняемые законом общественные отношения (собственности, технической безопасности, общественный порядок, жизнь и здоровье граждан и т.п.), действуют внетерриториально, а нередко с использованием разобщенности между линейными структурами, транспортными и территориальными органами обеспечения безопасности и порядка. Многие хищения, повреждения, порча грузов совершаются в одном регионе, а обнаруживаются в значительном удалении от него. Нарушения правил технической эксплуатации транспорта допущены в одном регионе, а последствия (авария, крушение) проявляются в другом. Терроризм, связанный с захватом заложников, уничтожением транспортных средств и т.п., организуется и подготавливается нередко в месте отправления авиатехнических средств, а дальнейшие преступные действия осуществляются в иных регионах.
Только путем координации действий между территориальными правоохранительными органами различных регионов весьма затруднительно, как показывает практика, обеспечить оперативные слаженные действия по раскрытию и расследованию таких преступлений. Об этом, в частности, свидетельствует анализ практики организации работы правоохранительных органов по борьбе с хищениями грузов в период после упразднения системы транспортных прокуратур в 1960 г. Уже вскоре после этого транспортные прокуратуры на правах районных были воссозданы в Хабаровске, Ленинграде, Одессе (1961 г.), а затем система транспортных прокуратур по всей вертикали с централизованным подчинением Генеральной прокуратуре была восстановлена в соответствии с потребностями и закономерностями, названными ранее.
Совокупность органов транспортной прокуратуры возглавляет управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ. В эту совокупность входят транспортные прокуратуры на правах областных и районных прокуратур. Они организуются применительно к организационной структуре управления железнодорожным транспортом и других транспортных систем.
Приказом Генерального прокурора РФ на транспортных прокуроров возложен надзор за исполнением законов Министерством путей сообщения РФ, Министерством транспорта РФ (за исключением вопросов автомобильно-дорожной службы), Федеральной авиационной службой РФ, Федеральной службой речного флота и входящими в них государственными предприятиями, организациями, учреждениями, а также Государственным таможенным комитетом.
Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности. К ведению транспортных прокуратур отнесено расследование дел о преступлениях, отнесенных к подследственности органов прокуратуры, совершенных непосредственно на соответствующих транспортных объектах, а также о преступлениях по службе, совершенных работниками названных министерств и ведомств, включая работников органов внутренних дел на транспорте.
Вооруженные Силы РФ строятся не по территориальному принципу, поэтому территориальные прокуратуры не могут заменить и подсистему военной прокуратуры.
Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура (ГВП), которая является структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ.
Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил и Военно-морского Флота и включают: Главную военную прокуратуру, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов, прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения, прокуратуру Федеральной пограничной службы Российской Федерации и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов Федерации; прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и районов. Все перечисленные органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор.
Структуру и штаты органов военной прокуратуры устанавливает Генеральный прокурор РФ. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях.
Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор, как и иные заместители, назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Все военные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.
Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, созданных в соответствии с федеральными законами (п. 4 ст. 46 Закона о прокуратуре).
Их компетенция распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации подразделения Министерства обороны, Федеральную службу охраны, Федеральную пограничную службу, службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную службу железнодорожных войск, Главное командование внутренних войск МВД РФ, на органы и подразделения Федеральной службы безопасности, а также воинские формирования других министерств и ведомств.
Особый режим организации и деятельности предприятий и иных объектов оборонного комплекса страны, специфика его структуры и управления предопределяют необходимость функционирования прокуратур войсковых частей.
Прокуратура войсковой части является специализированной прокуратурой, действующей в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях по осуществлению надзора за исполнением законов, иных возложенных на прокуратуру функций. Структура отрасли оборонного комплекса в силу его общефедерального характера не совпадает с административно-территориальным делением страны, что и предопределяет необходимость соответствующих организаций и специализированных прокуратур. Производственная инфраструктура и обслуживающие ее войсковые части нередко расположены на территории нескольких субъектов Федерации. Применительно к структуре оборонного комплекса организуются подразделения служб ФСБ и милиции, поднадзорные прокуратуре. При организации прокуратур войсковых частей учитывается также, что управление оборонным комплексом и обслуживающих его структур ФСБ, МВД, воинских частей имеет двухзвенный характер; предприятия и учреждения, обеспечивающие их органы ФСБ, МВД, воинские части непосредственно подчиняются соответствующим министерствам и ведомствам. Прокурор воинской части, осуществляющий надзор за исполнением законов указанными органами, подчиняется непосредственно Генеральной прокуратуре РФ (курирующее подразделение — второе управление) и наделен полномочиями обращаться непосредственно в соответствующие федеральные министерства и ведомства.
В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ прокуроры войсковых частей осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, а также ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и ведомств.
Органы прокуратуры войсковых частей расследуют дела о всех преступлениях, совершенных на особо важных и особо режимных объектах, а также за их пределами, если они непосредственно связаны с деятельностью этих объектов. Они расследуют и преступления, совершенные военными строителями и военнослужащими войсковых частей, прикомандированных к этим объектам.
Крайне неблагоприятная экологическая обстановка в стране, существенное обновление экологического законодательства, разработка многочисленных государственных федеральных, региональных и межрегиональных экологических программ предопределяет необходимость совершенствования всех направлений природоохранной деятельности прокуратуры, осуществляемой территориальными и специализированными прокуратурами.
Специализированные природоохранные прокуратуры создаются там и тогда, где и когда только территориальные прокуратуры не в состоянии по объективным причинам обеспечить выполнение всех возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии в полном объеме. Созданы и действуют природоохранные прокуратуры на правах областных (Волжская природоохранная прокуратура и др.). В субъектах Федерации созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур.
Перечень объектов, поднадзорных Волжской природоохранной прокуратуре, определяется Волжским природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами республик и областей. В состав Волжской природоохранной прокуратуры, действующей на правах областной, входят 15 межрайонных прокуратур, которые осуществляют надзор за исполнением законов на территории всего волжского бассейна. Органы Волжской природоохранной прокуратуры осуществляют расследование преступлений, совершенных на объектах, отнесенных к их ведению.
Повышение эффективности деятельности прокуратуры в учреждениях уголовно-исполнительной системы может быть обеспечено путем согласованной деятельности специализированных и территориальных прокуратур ввиду ее однотипности.
Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Федерации.
На эти прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, администрацией этих учреждений, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы.
Эти специализированные прокуратуры производят предварительное расследование преступлений, совершенных лицами, содержащимися в учреждениях уголовно-исполнительной системы, а также преступлений по службе, совершенных работниками этих учреждений и специальных подразделений по обеспечению безопасности таких объектов.
Условием успешности деятельности по обеспечению законности является надлежащее взаимодействие всей системы специализированных прокуратур, а также с территориальными прокуратурами.
Одним из направлений совершенствования организационной структуры прокурорской системы Российской Федерации в дальнейшем может быть гибкое развитие структуры специализированных прокуратур.
Изменения экономических, политических, социальных, экологических и иных условий развития общества и государства могут повлечь необходимость упразднения одних специализированных прокуратур, выполнивших свои задачи, и создание специализированных прокуратур для осуществления надзора за исполнением законов в иных актуализировавшихся сферах правовых отношений. (Как это имеет место в организации деятельности органов прокуратуры на Северном Кавказе).
Например, при определенных неблагоприятных обстоятельствах в обеспечении трудовых прав граждан, в условиях существования предприятий различных форм собственности, их массового банкротства, безработицы и т.п., может возникнуть необходимость в использовании опыта 20-х годов в организации трудовых прокуратур, но уже на новых принципах. Жизнь может востребовать и иные виды специализированных прокуратур.
Развитие и совершенствование принципа централизации прокуратуры возможно и перспективно на пути передачи Генеральной прокуратурой РФ части ее организационных, управленческих полномочий нижестоящим, и прежде всего федеральным специализированным прокуратурам.
Специализированные прокуратуры в сравнении с территориальными более гарантированы от местных влияний, обеспечивают более тесное взаимодействие со специализированными контролирующими органами, целенаправленную деятельность по обеспечению законности в соответствующих сферах правовых отношений, более высокую специализацию прокурорских работников и результативность их работы.

 


 

§ 5. Генеральная прокуратура Российской Федерации

Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации. В этих целях действует возглавляемая им Генеральная прокуратура РФ.
Генеральный прокурор имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.
В Генеральной прокуратуре РФ образуется Коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором.
Структуру Генеральной прокуратуры составляют главные управления, управления и отделы, возглавляемые начальниками — старшими помощниками Генерального прокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по особо важным делам. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям.
Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с положением о нем, утвержденным Генеральным прокурором РФ.
Структура Генеральной прокуратуры, иных прокуратур динамична. Она изменяется в соответствии с изменениями задач, функций прокуратуры, приоритетов в ее деятельности.
В Главное следственное управление Генеральной прокуратуры входят: управление по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел и управление по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры, в которое, в свою очередь, входят зональные отделы, а также управление по расследованию особо важных дел, организационно-методическое управление, отдел по надзору за расследованием особо важных дел, управление криминалистического обеспечения. Главное следственное управление возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ. Кроме того, в состав Генеральной прокуратуры РФ в 2000 г. входили такие подразделения, как: управление криминалистического обеспечения; управление кадров; управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; управление организации работы, статистики и делопроизводства; управление по надзору за исполнением налогового законодательства; управление по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам; управление за законностью постановлений судов по гражданским делам; управление по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе; управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах; управление по делам несовершеннолетних и молодежи; управление правового обеспечения; второе управление (организация и осуществление надзора на объектах оборонного комплекса и специализированных военно-строительных и иных формирований), международно-правовое управление; управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности; управление по надзору за исполнением налогового законодательства; отдел реабилитации жертв политических репрессий.
В состав Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.
В состав Генеральной прокуратуры входило Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе. Возглавлял это Главное управление заместитель Генерального прокурора РФ.
Структура аппарата Генеральной прокуратуры РФ непосредственно связана с изменениями в системе федерального управления на территории Российской Федерации. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"* образованы на территории страны семь федеральных округов. Федеральные органы образовали в этих округах соответствующие структуры с центрами в Москве, Санкт-Петербурге, Ростове, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Новосибирске и Хабаровске. Приказом Генерального прокурора РФ № 98 от 5 июня 2000 г. образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Эти управления расположены непосредственно в центрах федеральных округов. На них возложено: координация деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью; надзор за исполнением законов федеральными органами: находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, органами контроля, их должностными лицами; надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами следственного комитета при МВД РФ; расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях.
--------------------
* СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

В состав Генеральной прокуратуры РФ входит ряд подразделений обеспечивающего характера. К ним относится: управление по рассмотрению писем и приему граждан; секретариат; управление делами; центр информации и общественных связей; финансово-хозяйственное управление; управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и безопасности; мобилизационной работе; первый отдел.
В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Организационная структура Генеральной прокуратуры РФ в максимальной мере приближена к целям выполнения возложенных на прокурорскую систему функций. С одной стороны, Генеральный прокурор РФ и подчиненный ему центральный аппарат прокуратуры выполняют все возложенные на прокуратуру функции, на федеральном уровне (надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами и др.). Генеральная прокуратура вправе осуществлять надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации. С другой стороны, Генеральная прокуратура реально осуществляет по поручениям Генерального прокурора, решениям коллегии руководство деятельностью единой централизованной прокурорской системой (подробно об этом см. главу VII). В этих целях изучается надзорная и следственная практика, оперативно отслеживается информация о состоянии законности в регионах, деятельности органов прокуратуры по ее укреплению. На основе полученных данных издаются приказы, указания, распоряжения, инструкции Генерального прокурора РФ, обязательные для исполнения всеми органами прокуратуры.
Аппарат Генеральной прокуратуры РФ является интегрированным руководителем прокурорской системы. Его подразделения осуществляют оперативное руководство и контроль, в пределах своей компетенции, за деятельностью прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратур, а также иных нижестоящих органов прокуратуры. Полномочия прокуроров различных уровней в сфере предварительного следствия и в судопроизводстве регламентируются Федеральным законом о прокуратуре РФ, а также соответствующим отраслевым законодательством.*
--------------------
* Положения о структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ, нормативно определяющие их правовой статус, задачи, функции, состав и полномочия их руководителей и других прокурорских работников, опубликованы в приложении к Комментарию Закона "О прокуратуре Российской Федерации". М., 1996. С. 281—286.

При Генеральной прокуратуре РФ состоят научные и образовательные учреждения: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров органов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения квалификации прокурорских работников (г. Иркутск), Юридический институт прокуратуры РФ (г. Санкт-Петербург).
Генеральный прокурор РФ назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их заместителей. Научные и образовательные учреждения системы прокуратуры действуют в соответствии с положениями (уставами) о них, утверждаемыми Генеральным прокурором РФ.


Sun, 24 Mar 2013 13:29:03 +0000
Глава VII. Служба в органах и учреждениях прокуратуры


Глава VIII. Управление в органах прокуратуры

Просмотров: 6121
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция


2003 Copyright © «Advokat.Peterlife.ru» Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Юридическая консультация, юридические услуги, юридическая помощь онлайн.
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
  Яндекс.Метрика Яндекс цитирования