СМИ Законы РФ
Юр.книга Д.О. Сиваков Водное право

Sun, 10 Apr 2011 17:10:40 +0000
Титулка

 

Д.О. СИВАКОВ

 


ВОДНОЕ ПРАВО

 

УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

 


Сиваков Дмитрий Олегович, кандидат юридических наук, специалист в области водного, земельного, фаунистического законодательства, научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), преподаватель кафедры инновационных технологий Государственной академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (ГАСИС).

Автор около 60 публикаций, в том числе комментариев к Водному кодексу Российской Федерации 2006 г., Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".


Sun, 10 Apr 2011 17:15:04 +0000
ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Глава I. Основы водного права

§ 1. Понятие и краткая история развития водного права

§ 2. Водное законодательство и водные правоотношения

Конституционные нормы о водных отношениях

Международные источники водного права

Принципы водного законодательства

Структура нового ВК РФ

Иные законы в области водных отношений

Подзаконные акты в области водных отношений

Водные правоотношения

§ 3. Собственность на водные объекты

Понятие права собственности на воды

Собственность на подземные водные объекты

§ 4. Порядок водопользования

Договоры водопользования

Решения о предоставлении водных объектов в пользование

Случаи использования водных объектов без договоров и решений

Сервитуты

Платность водопользования

§ 5. Функции и полномочия органов управления водным хозяйством

Общая характеристика

Государственный учет водного фонда

Контроль в области использования и охраны вод

Бассейновые соглашения и советы, другие бассейновые методы управления

Федеральные и региональные полномочия

§ 6. Земли водного фонда и водоохранные зоны

Правовой режим земель водного фонда

Водоохранные зоны и защитные округа Вопросы для повторения

 

Глава II. Разнообразие водных объектов и основные виды их использования

§ 1. Правовой режим различных видов водных объектов

Правовой режим морских вод

§ 2. Основные виды использования водных объектов

Целевое использование и способы охраны водных объектов

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение

Гидротехническое строительство и мелиорация

Транспорт и лесосплав

Значение концессий в водном хозяйстве

Использование водных объектов для целей рыбного и охотничьего хозяйства

§ 3. Правовая охрана городских и пригородных вод

Постановка вопроса

Состояние водных объектов Москвы и Подмосковья

Зонирование в черте города

Водные объекты в пригородных зонах

Водные объекты и рост площади мегаполисов

Нам нужны "зелено-голубые планы" Вопросы для повторения

 

Глава III. Юридическая ответственность за нарушения водного законодательства

§ 1. Понятие юридической ответственности

§ 2. Уголовная и административная ответственность

§ 3. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность

§ 4. Дисциплинарная ответственность Вопросы для повторения

 

Глава IV. Зарубежное водное право

§ 1. Государства СНГ и Балтии

Новое водное законодательство государств СНГ

Соотношение водного законодательства стран СНГ с другими отраслями права

Международное речное право стран СНГ

Правовой институт земель водного фонда по законодательству стран СНГ

Статус и проблемы водоохранных и береговых зон

Болота: осушение и реабилитация

Балтия: воды и законодательство

§ 2. Государства дальнего зарубежья

 

Вопросы для повторения

Материалы  парламентских слушаний  "круглых столов", других общественных форумов, ведомственные публикации


Sun, 10 Apr 2011 17:16:31 +0000
Глава I. ОСНОВЫ ВОДНОГО ПРАВА § 1. Понятие и краткая история развития водного права

 

Водное право - система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов. Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение, и т.д.) как естественных (реки, озера моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды). Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, в обычаях (таковы источники водного права).

Водное право имеет свой метод регулирования, состоящий из специфических способов, средств и приемов воздействия на общественные отношения. Оно регулирует общественные отношения как путем властных предписаний, так и путем предоставления субъектам этих отношений самостоятельности и равноправия. Первый способ применяется при административном акте предоставления водоема в пользование (либо изъятия такового из пользования), второй - при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.

Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю. В разные исторические периоды развития водного права преимущественно применялся и даже господствовал то первый, то второй способ регулирования.

В государствах с искусственным орошением обычное и даже писаное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречье, Египет). Согласно кодексу Юстиниана, положения римского права также предусматривали порядок использования рек, их классификацию, права береговых владельцев и водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. При этом сами водные ресурсы даже в частных водотоках могли использоваться третьими лицами.

В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов предусматривались право забора воды из соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, который вполне мог быть прибрежным. Особый вид сервитута - узуфрукт - мог распространяться и на водоемы. Как замечал ведущий советский романист профессор И.Б. Новицкий, при высыхании пруда сервитутный пользователь терял право пользования его высохшим ложем. Иное нарушало бы условие узуфрукта - сохранение целостности самой субстанции, которой являлся водоем <1>.

<1> Новицкий И.Б. Римское право. М.: Ассоциация "Гуманитарное знание", 1993. С. 103-110; Хутыз М.Х. Римское частное право. М.: Былина, 1995. С. 95.

Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов ("Саксонское зерцало"). Существовали особые права и привилегии феодалов, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В пользу короля и феодалов взимались многочисленные водные налоги и пошлины за судоходство, переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было также широко распространено и "береговое право" феодала обратить в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.

Во Франции предусматривалось разделение вод между королевским доменом и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 г., все реки и водотоки, судоходные по своему естественному состоянию, стали собственностью короны. Следовательно, уже в период абсолютизма возобновилось разделение водных объектов на публичные и частные. Хотя в Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, феодальная собственность на сам речной бассейн позволяла брать большую торговую пошлину, поэтому многие свободы, установленные в пользу городов, оказались иллюзорными.

Следует отметить, что в той или иной мере строительство и эксплуатация объектов водного хозяйства (крепостные рвы, дамбы, плотины и т.д.) всегда регулировались водным правом. Уже в мануфактурный период капитализма тогдашняя "образцовая страна" Европы Голландия завоевывала сушу у моря, а ирригационное хозяйство регламентировалось жестким "дамбовым" правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор <1>.

<1> См. подроб.: История Европы / Пред. ред. коллегии А.О. Чубарьян. М.: Наука, 1993. Т. 3. С. 193.

С конца XVIII - начала XIX в. на Европейском континенте начинаются промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основанном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная (и прочая природно-ресурсная) собственность, а собственность на сами предприятия <1>. С утверждением буржуазной частной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. В условиях XIX в. сеть крупных европейских водных путей вместе с подстилающими ее землями уже не могла быть разделена между землевладельцами. Французский Гражданский кодекс закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землей под ними в пределах наиболее широкого русла. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству, родники, пруды и дождевые воды - частному собственнику, а месторождения подземных вод - лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении <2>.

<1> Аннерс Э. История Европейского права. М.: Наука, 1994. С. 275 - 278. <2> Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. П.: Изд-во Лен. гос. ун-та, 1948. С. 8- 12.

Именно в XIX в. по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по речным и озерным системам, охватывающим несколько государств. Поэтому прежние средневековые препоны при регулировании водных отношений были отменены.

Законодательство о землях, связанных с водными объектами, вначале отличалось категоричностью формулировок (Гражданский кодекс Наполеона 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась и на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Это очень быстро стало противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности и повлекло за собой некоторое ограничение в природопользовании собственника. Германское Гражданское Уложение 1896 г. и особенно Швейцарский гражданский кодекс 1907 г. также ограничивали права собственника "рамками его интересов". Швейцарский собственник, в частности, был вынужден разрешать прокладку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), "публичных" гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. <1>.

<1> См. подроб.: Земельное законодательство зарубежных стран / Под ред. ГА. Аксененка, Н.И. Краснова, Л.П. Фоминой. М.: Наука, 1982. С. 326 - 343.

В XIX веке водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривающего широкие права прибрежных землевладельцев на воды. Однако из-за особенностей регулируемых отношений и необходимости применить административные методы в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы. В Великобритании в 1876 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек, впервые запрещающий все формы загрязнения. Однако эффективным этот запрет  не  являлся,  а  реки   Королевства  оставались  в  Викторианскую  эпоху зловонными.  С середины XIX века во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.

В XX в. технический прогресс, дальнейшее развитие водного хозяйства привели к созданию самостоятельной отрасли водного права. Многие государства (США, Франция, Италия, скандинавские страны) поощряли привлечение частного бизнеса на основе концессии к масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам. В Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права собственности. Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов и других водохозяйственных работ.

В течение XX в. в государствах Европы и Северной Америки принимаются и действуют комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые механизмы управления водным хозяйством, относительно водных платежей действует общеевропейский принцип "вода платит за воду". Важная задача правового регулирования -сокращение гидротехнического строительства и ограничение хозяйственного использования рек и озер в целях предотвращения наводнений, а также поддержания или возвращения естественного состояния водоемов и водотоков.

В странах социалистической системы утверждается государственная собственность на водные объекты и водное хозяйство. Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) водопользование. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водные кодексы Туркменской и Узбекской ССР 1929 г. Затем были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы, а в некоторых случаях - законы о сельскохозяйственном водопользовании. Советское водное право было подчинено задачам мелиорации, ирригации и гидротехнического строительства, приобретшим массовые масштабы. При этом природоохранные требования не были детальными и неполно реализовывались, что послужило одной из причин экологических проблем.

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая окончательно создала условия для реформирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов. Затем, для реализации Основного Закона, был принят Водный кодекс Российской Федерации 1995 г., который не раз изменялся и дополнялся. В сущности, в период действия ВК РФ 1995 г. было несколько редакций этого документа. На основе ВК РФ 1995 г. стали приниматься другие Федеральные законы: "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" 1998 г., "О безопасности гидротехнических сооружений" 1997 г. и др.

В начале XXI в., с утверждением и дальнейшим развитием в России рыночных отношений, было разработано новое водное законодательство. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (далее - новый ВК РФ, ВК РФ 2006 г.) <1>. Принятие ВК РФ 2006 г. означает новый этап развития водного права, в ходе которого должны решаться задачи дебюрократизации, обеспечения прозрачности и взаимной ответственности участников водных отношений. В целом для этого этапа развития будет характерно существенное сокращение административных по своей природе способов регулирования. Законодатель будет предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что будет выражаться в развитии договорных отношений. Таким образом, произойдут существенные изменения в методе регулирования водного права.

<1> Российская газета. 2006. N 121.

Обеспечению прозрачности водных отношений служит определение принципов водного законодательства, более четкое уточнение границ водных объектов как предметов права собственности и договоров водопользования. В этом - весомое достоинство нового ВК РФ.

Сохраняя частную собственность лишь на рукотворные водоемы (пруды и обводненные карьеры), законодатель в то же время оптимизирует условия частного пользования остальным водным фондом. При отмене лицензирования развиваются договорные механизмы водопользования.

Введение передачи прав и обязанностей по договору водопользования, утверждение преимущественного права водопользователей заключать договоры на новый срок призваны обеспечить большую гибкость договорных отношений в области водных ресурсов.

Важной новеллой ВК РФ 2006 г. является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций федерального бюджета.

При этом текст нового ВК РФ оказался более кратким по объему, чем текст предшествующего Кодекса. Упомянутая краткость ВК РФ 2006 г. отчасти объясняется наличием Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ <1>. Согласно последнему, предусматриваются изменения и дополнения в Кодексы (ГК РФ, КоАП, ЗК РФ, Градкодекс РФ) и некоторые федеральные законы.

<1> Российская газета. 2006. N 121.


Sun, 10 Apr 2011 17:19:20 +0000
§ 2. Водное законодательство и водные правоотношения

 

Конституционные нормы о водных отношениях

Конституция России - фундаментальный источник российского водного права. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако, согласно ст. 36 Конституции РФ, собственники природных ресурсов (в том числе и водных) владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. При этом в Основном Законе сказано: "природные ресурсы", а последние воплощаются в природных объектах (в том числе и в водных объектах).

Согласно ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в совместном ведении находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, а также природоохранное законодательство.

Международные источники водного права

Согласно положениям ст. 15 Конституции России 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1>, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство, будучи тесно связано с международным правом, испытывает на себе его влияние.

<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Это, прежде всего, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву" от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ <1>.

<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.

Важна также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, нанесение вреда природной среде и т.п.).

Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двусторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных. С российской стороны эти органы возглавляются уполномоченными на то лицами в ранге первого заместителя МПР России <1>.

<1> Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. М.: Былина, 2003. С. 165.

Принципы водного законодательства

В ВК РФ 2006 г., в отличие от предшествующего Кодекса 1995 г., предусматривается ряд принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ 2006 г.). Таким образом, через десять лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судебных органов и других правоприменителей.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым, обозначенным в Кодексе, принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Основой жизни и деятельности человека являются, прежде всего, пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным водным законодательством.

Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ 2006 г. Данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей специфической формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу таких объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.

Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако, в отличие от земельного фонда, водный фонд не делится на категории по правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (например, река) или даже его часть может быть использован в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.

Вместе с тем целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ 2006 г. цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ 2006 г., в частности в гл. 5, в которой рассматривается водопользование. При этом, согласно комментируемой статье, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".

Принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т.д.) на право заключения договора пользования водными объектами.

С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов  (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом "единства судьбы" этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.

В то же время, в силу принципа гласности, решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования, кроме информации, составляющей государственную тайну, должны быть доступны любому лицу.

Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, которые могут иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.

Учитывает специфику водного фонда и давно апробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волги и Лены совершенно различны). Данный принцип проявляется через бассейновые советы.

В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно безвредно забрать лишь 10 - 15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока <1>. Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.

<1> Михеев Н.Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7(48). С. 22, 23.

Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием гидротехнических сооружений (ГТС). Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. В связи с изложенным нередко высказывались мнения, что у водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке нового ВК РФ предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло свое косвенное отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ 2006 г.

В результате рыночных реформ важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Водопользователи обязаны своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ 2006 г., так и в Налоговом кодексе Российской Федерации. Согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г., действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г., согласно гл. 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса Российской Федерации, взимается водный налог. Помимо водного налога взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.

Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Путем доктринального толкования данный принцип может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей.

В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях, согласно ст. 11 ВК РФ 2006 г., не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.


 

Структура нового ВК РФ

Сердцевиной водного законодательства является ВК РФ 2006 г. Его ключевые новеллы были даны нами ранее, но следует также показать структуру нового ВК РФ.

В главе первой "Общие положения" дана общая характеристика водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты, устанавливается круг участников водных отношений.

В главе второй "Право собственности и иные права на водные объекты" закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся, соответственно, в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

В главе третьей "Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование" регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе четвертой "Управление в области использования и охраны водных объектов" приведены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные аспекты управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и т.д.). Важным новшеством ВК РФ 2006 г. является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частным лицам. При этом органы власти субъектов Российской Федерации заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.

В главе пятой "Водопользование" указываются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом, в отличие от ВК РФ 1995 г., о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства. Ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства таких водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.

В главе шестой "Охрана водных объектов" наряду с общими положениями по охране водных объектов предусматриваются требования по охране особых видов водных объектов (болота, ледники, снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (выработка электроэнергии, строительство водохозяйственных систем и т.д.). В новом ВК РФ весьма подробно определен правовой режим, а также ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось главным образом на уровне подзаконных нормативных правовых актов. При этом жесткие требования Правительства Российской Федерации смягчались требованиями субъектов РФ.

И, наконец, в главе седьмой "Ответственность за нарушение водного законодательства" предусматривается уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Иные законы в области водных отношений

Водные отношения регулируются также иными Федеральными законами: "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" 1998 г., "О безопасности гидротехнических сооружений" 1997 г., "Об охране озера Байкал" 1999 г., которые были приняты после принятия ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусматриваются изменения в Законах "Об охране озера Байкал", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и смежное законодательство о водных биоресурсах.

Вместе с тем принятие нового ВК РФ потребует обновления и законов субъектов РФ. Только на этой основе можно обеспечить устойчивость и прозрачность договорных отношений в области водопользования, благоприятных для всех заинтересованных сторон.

Существующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17 <1>, который, как видно из даты принятия, старше ВК РФ 1995 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области "Об охране озера Эльтон" от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД <2>. Такой подход представляется более рациональным, так как в этом случае законодателю не нужно охватывать все водопользование в целом.

<1> Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып. VI. <2> Волгоградская правда. 2000. N 49.

Подзаконные акты в области водных отношений

Согласно ст. 2 ВК РФ 2006 г. водное законодательство понимается лишь как законы (сам ВК РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ), что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Однако на долю подзаконных актов выпадет решение многих вопросов из области водных правоотношений. Ведь новый ВК РФ был разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативных правовых актов, что позволит довести до конца договорные и разрешительные механизмы правового регулирования.

На водные отношения распространяются Указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <1>; от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2>; от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <3>. Приведенные подзаконные акты касаются далеко не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее, они, безусловно, отражаются на водных отношениях в связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.

<1> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572. <2> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 954. <3> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" <1>.

<1> Российская газета. 2004. N 130.

Как отмечает министр природных ресурсов Российской Федерации Ю.П. Трутнев, постановления Правительства РФ разрабатываются МПР по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления и охраны водного фонда; регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование и платности водопользования; реализация бассейновых принципов управления; утверждение целевых показателей качества воды; контрольно-надзорная деятельность <1>.

<1> Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Стенограмма заседаний // Бюллетень. 2006. N 189 (903). С. 20, 21.

Таким образом, отдельный блок будут составлять подзаконные акты о предоставлении водных объектов в пользование и о регулировании платы за пользование водными объектами. В частности, было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <1>.

<1> Российская газета. 2006. N 286.

В связи с передачей полномочий на региональный уровень приняты Постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской  Федерации   на  осуществление  отдельных  полномочий   Российской  Федерации   в области водных отношений" <1>, от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>.

<1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4707. <2> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4710.

В рамках реализации ВК РФ 2006 г. имеются акты и по другим важным вопросам. Таково, например, Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения" <1>, от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <2>, от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов" <3>.

<1> Российская газета. 2006. N 269. <2> Российская газета. N 297. 2006. <3> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.

В целом нормотворчество субъектов РФ о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования, а также регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий - и в федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряла своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов РФ форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.

Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г. Прежде всего, это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.

Водные правоотношения

Как и в ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие "водные отношения". В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. При этом на основе имеющегося терминологического аппарата Кодекса их можно определить как отношения в области изучения, использования, охраны, восстановления водных объектов.

В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В новом ВК РФ термин "водные правоотношения" не применяется, но подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территории нашей страны 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн. куб. м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн. кв. км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб. км <1>.

<1> С Водой - на "Вы". Всероссийский конгресс работников водного хозяйства // Информационное издание МПР России. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. С. 4, 5.

Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование - водный объект.

К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озера вообще не признавались отдельным предметом права собственности. В законодательстве советского периода присутствовал термин "водный объект", но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоемов дна и берега. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.

Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта -вмещающие воды горные породы. Данная формулировка показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.

Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договоров водопользования, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется платить земельный налог.

Как же решает поставленные вопросы новый ВК РФ? Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г., поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, определенной законодателем для каждой разновидности водного объекта. В целом данное представление о понятии водного объекта вполне обоснованно, так как исходит из знаний естественной науки (гидрологии, экологии).

Законодатель допускает также, что объектом водных правоотношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это, конечно же, не относится к праву собственности, так как предметом права собственности является водный объект в целом. Но на практике в пользование может предоставляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта (это государство) может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям.

В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.

Содержание водных правоотношений - права и обязанности участников отношений, предопределяющие их законное поведение. Злоупотребление правами, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей влечет юридическую ответственность. Содержание водных правоотношений, в частности, выражается в титулах права собственности и права пользования водными объектами.

Установление принципов водного законодательства, которые были рассмотрены нами, предопределяет характерные черты водных отношений (см. комментарий к ст. 4 ВК РФ 2006 г.). В частности, имеются в виду следующие основные положения: обязательность соблюдения участниками водных отношений целевого и в то же время комплексного использования водного фонда, приоритет использования для питьевого водоснабжения, бассейновый подход к регулированию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.

Водные правоотношения имеют достаточно развернутую структуру и подразделяются на виды (группы), которые соответствуют отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.

Водные правоотношения можно подразделять и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. Новый ВК РФ (прежде всего гл. 5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, для нужд транспорта, для лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком даны требования по использованию водохранилищ.

Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Связь эта проявляется при регулировании тех или иных видов правоотношений, объектами которых являются земельные и лесные участки, участки недр, фауна и водные биоресурсы. Между отраслями законодательства, посвященными данным природным ресурсам, нет непреодолимой стены, которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. В результате ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такое выражение, как "земельно-водные правоотношения", подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение двух названных отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т.д. <1>. Для регулирования водных отношений имеет значение и законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <2>. Он закладывает основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно ст. ст. 6, 8 названного Закона, обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно - водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь, прежде всего, нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях. Положения ст. ст. 8, 9 Закона "О техническом регулировании" предписывают принятие через федеральный закон специальных технических регламентов по тем отдельным видам процессов производства и эксплуатации, по которым степень риска причинения вреда выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами. Как представляется, для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федерального закона предусмотреть специальные технические регламенты.

<1> Илебаев У. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. Фрунзе, 1966. С. 58; Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений //Журнал российского права. 2002. N 1.

<2> Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. О техническом регулировании: Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2005. С. 144.

Отношения по обороту водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ 2006 г. Речь, прежде всего, идет об особой категории водных объектов, на которые законодателем допускается частная собственность. В прежнем ВК РФ это были обособленные водные объекты, а в новом ВК РФ -пруды и обводненные карьеры. Законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, ранее подпадавшие под понятие обособленных водных объектов пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду, что гражданское право действует и относительно договоров водопользования.


Sun, 10 Apr 2011 17:20:43 +0000
§ 3. Собственность на водные объекты

 

Понятие права собственности на воды

Право собственности - фундаментальное понятие юридической науки и практики. Еще римские юристы понимали собственность как наиболее полное господство над вещью, но лишь с течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект из вещи), распоряжение (возможность определять юридическую судьбы вещи, продать, сдать в аренду). Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией и отражается в российском законодательстве.

Согласно ст. ст. 209 - 211 ГК РФ, собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но уже в самом ГК РФ (ст. ст. 209, 129) устанавливаются своего рода "экологические приоритеты". Свободное владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животный мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству, характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия "владение" к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).

Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в текучем предмете права собственности, да еще и с довольно трудно определяемыми границами. В ВК РФ 1995 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Отныне, согласно ВК РФ 2006 г., береговая линия, а следовательно, и граница водного объекта устанавливаются законодателем. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ - по нормальному подпорному уровню воды.

Однако вряд ли можно признать, что эту береговую линию легко установить на практике по отношению ко всем водным объектам. Ведь государственный мониторинг (наблюдение) за водными объектами в течение последних 15 лет оставлял желать лучшего. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. Относительно многих прудов, сооруженных без проекта (кустарно), либо более века назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. За состоянием этих водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения, а постоянные могли вестись только 10 - 15 лет назад. Думается, что все уполномоченные органы (начиная с Росгидромета), отвечающие за водные ресурсы, должны возобновить наблюдения, посредством которых только и можно определить береговую линию.

В отличие от земельного, водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты. По ВК РФ 2006 г. собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц теперь возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. Допуская частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель явно предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования. В частную же собственность должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, имеющие с ними общую юридическую судьбу.

Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ 2006 г., а подземным водным объектом - в порядке, предусмотренном горным законодательством.

Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. становится отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), предназначенной, по прежнему замыслу законодателя, для частной собственности. Согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.

Для данного решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади, непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). В то же время следует признать несовершенство и условность правовой формулировки обособленных водных объектов. Прежде всего, по-разному может пониматься искусственное происхождение обособленных (замкнутых) водоемов, ибо многие пруды создавались и создаются на месте небольших озер или родников. Кроме того, такие признаки данных водных объектов, как непроточность и замкнутость, по сути дела, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. В свою очередь, несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. К примеру, на практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы, хотя они были связаны с рекой.

Итак, в ВК РФ 2006 г. законодатель пошел по пути прямого указания на разновидности поверхностных водных объектов, которые могут быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определение понятий данных водоемов в новом ВК РФ отсутствует, что в дальнейшем может способствовать недобросовестному присвоению в частную собственность небольших озер или, скажем, малых водохранилищ. В то же время, согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г., работы по изменению и обустройству природного    водоема    и    водотока    проводятся    при    условии    сохранения    естественного происхождения водных объектов (надо полагать, и естественного характера водного режима). Приведенное требование Кодекса призвано положить конец произвольному запруживанию малых рек и ручьев, которое наблюдается в период "коттеджного бума" и завершается присвоением "свежеиспеченных" водоемов частными лицами.

Собственность на подземные водные объекты

Согласно ВК РФ 2006 г., устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматриваются резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод, мониторинг подземных вод. Однако отношения по поводу подземных водных объектов регулируются главным образом законодательством о недрах, которое само обновляется.

В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> закреплено, что в данном Законе регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации и континентального шельфа, в том числе в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер, заливов морей.

<1> В редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ с изм., внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ "О недрах", недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Следует пояснить, что участки недр вмещают в себя и подземные воды. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Итак, подземные воды отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр и находятся в государственной собственности. Однако следует заметить, что в действующем законодательстве о недрах применяется словосочетание "подземные воды", а не "подземные водные объекты". Это объясняется тем, что в действующем законодательстве о недрах подземные воды рассматриваются скорее как извлекаемый ресурс, а не как природное образование, нуждающееся в защите.

Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты <1>. Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г., границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное "подземное" водопользование.

<1> Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1/2. С. 14-21.

Внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Например, водоносные горизонты состоят из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах.

Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карстовый процесс - растворение и выщелачивание горных пород водой. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Западной Европе. Они дают 70% воды австрийской столице   Вене,   снабжают   ряд   других   европейских   городов.   Многие   населенные   пункты осваиваемых  и  труднодоступных  местностей   России  также  снабжаются  за  счет  карстовых источников. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей

<1> Гвоздецкий Н.А. Карст. М.: Мысль, 1981. С. 7 - 17; Сиваков Д.О. Подземные воды: защитить договором? // Законодательство и экономика. 2005. N 6. С. 77 - 81.


Sun, 10 Apr 2011 17:23:43 +0000
§ 4. Порядок водопользования

 

Договоры водопользования

В новом ВК РФ возрастается значение и расширяется возможность применения договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. В связи с этим упраздняется ставшее привычным для водного хозяйства лицензирование водопользования, на основе которого ранее заключались договора водопользования. Происходит сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. Основанием для заключения договора водопользования становятся результаты торгов, а именно аукционов. Случаи и порядок проведения аукционов будут определяться постановлениями Правительства РФ.

В статье 13 ВК РФ 2006 г. названы существенные условия договора водопользования. Прежде всего это предмет договора водопользования, т.е. сам водный объект или его часть. При этом в договоре должна быть указана береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (заводи, затона, плеса, рукава). Законодатель признает необходимым для договора указание на цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).

Под целями водопользования имеются в виду питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных (дренажных) вод, производство электрической энергии, деятельность водного и воздушного транспорта, лесосплав, рекреация, рыболовство и охота, разведка и добыча полезных ископаемых, обеспечение пожарной безопасности, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни. При этом под видами водопользования имеются в виду совместное и обособленное водопользование.

Указывается также срок договора водопользования, который, согласно ст. 14 ВК РФ 2006 г., не может быть более 20 лет. Между тем, по ВК РФ 1995 г. договоры долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение.

Кроме того, указываются размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. Согласно ст. 20 ВК РФ 2006 г., платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов и дифференцироваться в зависимости от характеристик речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования относятся также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т.д.). Конечно же, в договоре определяется порядок прекращения пользования водным объектом, что имеет для обеих сторон важное практическое значение.

В целом приведенные существенные условия договоров водопользования совпадают с условиями договоров пользования водными объектами, предусмотренными ст. ст. 49, 57 ВК РФ 1995 г. (тогда они совпадали еще и с положениями лицензий).

Однако в новом ВК РФ было упущено такое условие договоров водопользования, как способы водопользования, да и само понятие этих "способов" несколько изменилось. Согласно ст. 85 ВК РФ 1995 г., использование водных объектов разделялось на изъятие (забор воды), либо использование без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов. В свою очередь, согласно ст. 38 ВК РФ 2006 г., водопользование подразумевает три способа: водопользование с забором (изъятие) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды; забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды; водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Забор воды при условии ее возврата требует от водопользователей большой ответственности: ведь необходима очистка сбрасываемой воды.

Помимо приведенных условий, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия. В этом будет проявляться инициатива сторон, вызванная конкретными хозяйственными обстоятельствами.

В целом содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей, предусмотренные ст. 39 ВК РФ 2006 г. В частности, водопользователи обязаны    наблюдать   за    водными    объектами    и    прилегающими    водоохранными    зонами, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные своих регулярных наблюдений и учета водопользователь обязан своевременно и бесплатно представлять в уполномоченный орган.

Согласно ст. 12 ВК РФ 2006 г., договорные отношения пользования водными объектами подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом ВК РФ 2006 г. повторяет положения ст. 54 ВК РФ 1995 г. Однако действие гражданско-правового института аренды возможно лишь в той степени, в которой это не противоречит ВК РФ 2006 г. и существу договора водопользования.

В статье 17 ВК РФ 2006 г. в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т.е. водное законодательство само уступает место гражданскому. В свою очередь, согласно ст. ст. 450 - 452 ГК РФ, изменение и расторжение договора возможны по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, своей властью прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов.

В то же время закладывается важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно ст. 15 ВК РФ 2006 г., водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в связи с договорами, заключенными не по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования ограничен названным условием.

Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия органов государственной власти Российской Федерации входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся, соответственно, в региональной или муниципальной собственности. Однако далеко не всегда федеральные органы сами будут заключать договоры водопользования. В ВК РФ 2006 г. предусмотрен механизм передачи функции осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам за счет субвенций из федерального бюджета. В результате органы государственной власти субъектов РФ предоставляют в договорное пользование водные объекты, находящиеся на территории одного региона (республики, края, области и т.д.), осуществляют относительно этих водных объектов водоохранные мероприятия и предотвращают негативное воздействие вод. Согласно ст. ст. 24, 26 ВК РФ 2006 г., федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также выделяют субвенции и контролируют их расходование.

В период действия ВК РФ 1995 г. на уровне субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. Это было вполне понятно, ибо кроме однолетнего перерыва (в 2005 г.) именно региональные государственные органы и заключали договора водопользования. В настоящее время данный материал важен:

1)     как    подспорье    для    разработки    федеральных    форм    и    образцов    договоров водопользования, что особенно важно в условиях передачи федеральных полномочий субъектам Федерации.   Ведь   федеральные   органы   должны   будут   каким-либо   образом   упорядочить договорную практику субъектов Российской Федерации и не выпускать ее из-под контроля.

2)  для водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Обслуживанию  "вторичного  рынка"  прав  водопользования   подчинена  передача  прав  и обязанностей по договору водопользования другому лицу (ст. 19 ВК РФ 2006 г.). Но на это требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Срок рассмотрения заявления - 30 дней. Отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде.

Институт передачи прав и обязанностей по договору водопользования по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, предусмотренной ВК РФ 1995 г. Однако поскольку лицензии (включая распорядительные) по новому ВК РФ выдаваться не будут, речь, надо полагать, идет о договоре. К сожалению, законодатель лишь упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством.

Следует отметить, что передача права пользования водными объектами вызвала определенную     настороженность     верхней     палаты     Федерального     Собрания.     Согласно Постановлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2006 г. N 136-СФ "О поручении Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды", предусматривается подготовка поправок в принятый ВК РФ с учетом критических замечаний Совета Федерации <1>. По одному из замечаний, приведенных в Постановлении, требуется исключить передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в отношении забора (изъятия) воды из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

<1> Не был опубликован, вступил в силу с 26 мая 2006 г.

На примере института передачи прав и обязанностей по договору водопользования можно убедиться, что положения ВК РФ 2006 г. нуждаются в конкретизации хотя бы на уровне постановлений Правительства РФ. В противном случае неурегулированность названных отношений может вызвать потерю государством реального контроля над использованием и состоянием того или иного переуступленного водоема, водотока или его части. При этом будет неизвестна реальная антропогенная нагрузка на водоем, водоток или его часть со стороны всех его пользователей. Практика заключения договоров о передаче прав и обязанностей пользования водными объектами требует разработать формы-образцы таких договоров.

Решения о предоставлении водных объектов в пользование

Вместе с тем сокращение административного регулирования вовсе не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе. Поэтому полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.

Поэтому, согласно ст. ст. 11, 21 - 23 ВК РФ 2006 г., сохраняется предусмотренное еще в ВК РФ 1995 г. решение о предоставлении водных объектов в пользование. При этом круг случаев водопользования, предусматривающих применение этого инструмента, существенно расширен: от обороны до организации отдыха детей и инвалидов.

На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

обеспечения обороны страны и безопасности государства;

сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

разведки и добычи полезных ископаемых;

проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

подъема затонувших судов;

сплава леса в плотах и с применением кошелей;

забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель;

сельскохозяйственной деятельности;

организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

Следует иметь в виду, что ранее, согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г., право особого пользования водными объектами возникало или прекращалось на основании решений Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ. Затем, согласно последующим изменениям в ВК РФ 1995 г., органы субъектов РФ были лишены такой возможности. В настоящее время, в связи с отменой лицензирования и передачи полномочий по принятию таковых решений иным, кроме Правительства РФ, государственным и муниципальным органам власти правовой инструмент решений о предоставлении водных объектов в особое пользование получит второе рождение.

В решении о предоставлении водного объекта в пользование с учетом всех обстоятельств и состояния водного объекта указываются цель, виды и условия использования водного объекта или его части. Они могут быть самыми разнообразными и зависеть от характера и назначения использования водного объекта, что определено в перечне возможных видов использования водного объекта.

Водный объект (или его часть) предоставляется в пользование конкретному водопользователю. Поэтому в решении о предоставлении водного объекта указываются сведения о данном водопользователе, причем не только об адресе и других его реквизитах, но и о материально-технических характеристиках предприятия, позволяющих судить о гарантиях выполнения водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране водного объекта.

В решении должен быть определен срок водопользования. В положениях ВК РФ 2006 г. не указывается предельных сроков решений о предоставлении водных объектов в пользование (в отличие от предельного срока договоров водопользования). Однако в части первой ст. 23 ВК РФ 2006 г. поясняется, что срок водопользования указывается самим физическим или юридическим лицом, заинтересованным в получении водного объекта или его части в пользование. Но в каждом отдельном случае орган, принимающий решение о предоставлении водного объекта в пользование, вправе определить этот срок в зависимости от характера водопользования.

Например, при предоставлении водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности государства может быть установлено бессрочное (постоянное) или, во всяком случае, очень длительное пользование; для размещения какого-либо строительства срок может быть определен в соответствии с проектом данного строительства; для подъема затонувших судов - по согласованию с организацией, которая проводит эти работы; для сплава леса - на период сезонных работ по сплаву древесины; в других случаях при определении срока водопользования также должны учитываться особенности водопользования с тем, чтобы обеспечить удовлетворение тех нужд, для которых предоставляется данный водный объект конкретному водопользователю, указанному в решении.

Решение снабжается приложениями, необходимыми для уяснения целей и задач использования конкретного водного объекта с учетом особенностей его расположения на местности как природного комплекса. Это материалы в графической форме с указанием других водопользователей на водном объекте, а также соседних землепользователей, зон с особыми условиями использования водного объекта; прилагаются также схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте. В качестве дополнения к названным материалам прилагается еще и пояснительная записка. Названные материалы имеют важное практическое значение для органов экологического контроля, наблюдающих за состоянием водного объекта, так как эти сведения позволяют более основательно проверить выполнение водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране данного водного объекта.

Лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части в пользование, должно обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный государственный орган или орган местного самоуправления, в чьем ведении находится данный водный объект.

Само решение о предоставлении в пользование водного объекта или его части, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта РФ, собственности муниципального образования, принимается законным представителем собственника водного объекта. Следовательно, речь идет об исполнительном органе государственной власти и органе местного самоуправления. Между тем законным представителем собственника может быть и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которому, согласно ст. 26 ВК РФ 2006 г., было передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта в пользование.

Взаимоотношения между уполномоченным органом и заявителем регулируются согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" <1>. Заявлению предшествует процедура запроса заинтересованного лица у полномочных органов сведений о водном объекте, а уже на основании полученных сведений физическое или юридическое лицо составляет заявление.

<1> Российская газета. 2007. N 4 (4267).

 

В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование содержатся:

сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты - для юридического лица;

фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность -для физического лица и индивидуального предпринимателя;

наименование и место расположения водного объекта;

обоснование вида, цели и срока водопользования.

 

К заявлению прилагается целый пакет документов:

копии учредительных документов, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя - при необходимости;

копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении - в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

информация о намечаемых заявителем водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта с указанием размера и источников средств, необходимых для их реализации;

документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте;

материалы в графической форме с отображением водного объекта, указанного в заявлении о предоставлении водного объекта в пользование, и размещения средств и объектов водопользования, а также пояснительная записка.

 

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод дополнительно прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показателей их качества;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля (наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.

Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических материалах, прилагаемых к заявлению.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых, кроме указанных документов, прилагается лицензия на пользование недрами.

 

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ), кроме приведенных документов, прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема водных ресурсов, забираемых (изымаемых) из водного объекта;

сведения о технических параметрах водозаборных сооружений и мерах по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения или копия документа об утверждении проектно-сметной документации с указанием таких сведений для намечаемых к строительству водозаборных сооружений.

Предоставление не в полном объеме документов является основанием для отказа в рассмотрении вопроса, но требовать предоставления не установленных данным Постановлением документов запрещено.

Решение о предоставлении в пользование водного объекта должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование. В течение этого срока исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о своем решении заявителю (об удовлетворении просьбы либо об отказе в предоставлении водного объекта).

Как предусмотрено в Кодексе, отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть мотивирован и не носить характер отписки. Поэтому в отказе должны быть указаны конкретные статьи закона, которые послужили основанием для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части.

Однако обоснование административными органами своего отказа не гарантирует их от возможных судебных споров. Право на обжалование отказа заявитель имеет не только на основании положений Кодекса, но и на основании Федерального закона от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>.

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

Решение о предоставлении водного объекта (или его части) в пользование принимается уполномоченным органом по специальной типовой форме, утвержденной МПР. Любое принятое решение подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре. Только после его регистрации данное решение вступает в юридическую силу. Очевидно, что отказ в регистрации решения также может быть обжалован в судебном порядке.


Случаи использования водных объектов без договоров и решений

Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:

судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);

забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;

проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;

проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;

охоты, рыболовства, рыбоводства, воспроизводства водных биологических ресурсов;

осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

санитарного, карантинного и другого контроля;

охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;

научных, учебных целей;

разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;

полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;

купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан.

Законодатель неоднозначно подходит к регулированию разведки и добычи полезных ископаемых. В части второй ст. 11 ВК РФ указано, что названная деятельность требует принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. Но в части третьей ст. 11 ВК РФ разведка и добыча полезных ископаемых не требует заключения договора водопользования или принятия соответствующего решения. Надо думать, что в будущем законодатель определит, каким образом оформлять эти правоотношения. Скорее всего, решение будет принято в зависимости от характера полезных ископаемых и степени антропогенного воздействия на водоем или водоток.

Сервитуты

Принятие нового ВК РФ означает молчаливую отмену водных сервитутов (как частных, так и публичных). Однако это не должно прервать ограниченное пользование чужим земельным участком на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст. 23 ЗК РФ 2001 г. и ст. ст. 274 - 276 ГК РФ 1994 г. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Согласно положениям ГК РФ, частный земельный сервитут может устанавливаться для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Титул сервитута не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.

Согласно положениям ЗК РФ, публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения без изъятия земельных участков. При этом предусматривается учет результатов общественных слушаний. Публичный земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, охоты и рыболовства, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта. Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Платность водопользования

Платность водопользования сохраняется как один из принципов обновленного водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования. В статьях ВК РФ 2006 г. речь идет главным образом о плате как существенном условии договора водопользования. Согласно новому ВК РФ, в договорах водопользования в обязательном порядке указываются размер платы за пользование водным объектом либо его частью, сроки и условия ее внесения. Несвоевременное внесение платежа по договору влечет за собой уплату пеней, а превышение договорных объемов забора или изъятия воды - штраф.

Кроме того, действует гл. 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса Российской Федерации, в которой приведены все элементы налогообложения: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в 1,5 - 2 раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду.

При толковании нового ВК РФ могут возникнуть вопросы о соотношении водного налога и предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", внесены изменения в гл. 25.2 Налогового кодекса. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно, заключенных и принятых после введения в действие нового ВК РФ. Таким образом, законодатель стремится избежать двойного обложения водопользования - налогом и платежом.

Правовая природа платежей в рамках договоров водопользования позволяет государству вкладывать данные средства в водоохранные мероприятия. Отметим, что подобная практика уже имела место в короткое время функционирования в рамках ВК РФ 1995 г. целевых бюджетных фондов восстановления и охраны водных объектов. И в настоящее время очень важно, чтобы плата за водопользование обеспечивала финансирование мер по восстановлению и охране вод. Необходимо обеспечить прогрессивный европейский принцип "вода платит за воду" <1>.

<1> Сиваков Д.О. Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. 2005. N 9. С. 94 - 104.

Платежи регламентируются согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <1>. В данном Постановлении определены платежный период и платежная база неналоговых платежей, конкретный размер которых оговаривается в индивидуальном договоре водопользования.

<1> Российская газета. 2006. N 286.

Кроме того, принято Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <1>. Предложения о компенсационности платежей за водопользование во многом созвучны со взглядами на сей предмет экономистов. Современное теоретическое осмысление мировой экономики требует исходить из тезиса, что реальный экономический рост возможен лишь при отказе от "проедания природного потенциала". В составе общественного продукта, помимо фондов потребления и накопления, необходимо иметь и фонд восполнения природных ресурсов

<1> Российская газета. 2007. N 4.

<2> Бартенев С.А. Экономические теории и школы (история и современность): Курс лекций. М.: Изд-воБЕК, 1996. С. 312.


Sun, 10 Apr 2011 17:28:29 +0000
§ 5. Функции и полномочия органов управления водным хозяйством

 

Общая характеристика

Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляют МПР России, Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Как известно, МПР России осуществляет нормативно-правовое регулирование водных отношений. За Росводресурсами закреплено осуществление функций по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом. В частности, именно поэтому Росводресурсам доверено владение, пользование и распоряжение федеральными водными объектами, заключение договоров водопользования, государственный учет вод и гидротехнических сооружений. В свою очередь, Росприроднадзору доверено осуществление контроля и надзора за состоянием, использованием и охраной водного фонда, за безопасностью ГТС. В конечном итоге государственное управление в области водных отношений предполагает управление собственностью на водные и водохозяйственные объекты.

Важнейшая функция государственного управления - планирование рационального использования водных объектов - осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Устанавливаются также лимиты водопользования, представляющие собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод. Кроме того, для каждого субъекта РФ устанавливаются квоты изъятия (забора) воды.

Управление использованием и охраной вод как принадлежащего государству жизненно важного ресурса предполагает постоянное получение сведений об их состоянии, наблюдение за ними, что достигается посредством учета и реестра водных объектов, мониторинга за их состоянием и контроля (надзора) в области водных отношений.

Важное значение в области водных отношений имеют возникшие в ходе административной реформы административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. В области водного хозяйства могут быть приняты административные регламенты по предоставлению водных объектов в пользование (принятие соответствующего решения или заключение договора водопользования), ведению водного реестра, предоставлению сведений о состоянии водного объекта. Все эти регламенты должны иметь исчерпывающий алгоритм действий, исключающий всевозможные лазейки.

Государственный учет водного фонда

Государственный водный реестр - систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в разных формах собственности, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.

В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования.

Цели ведения водного реестра:

информационное обеспечение комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны;

планирование и разработка мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Законодатель не только относит документированные сведения государственного водного реестра к государственным информационным ресурсам открытого характера (за исключением информации ограниченного доступа), но и предусматривает процедуру получения информации. В течение пяти рабочих дней уполномоченный федеральный орган исполнительной власти предоставляет заинтересованному лицу сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предоставлении таких сведений, который может быть обжалован заинтересованным лицом в судебном порядке.

При этом за плату предоставляются копии следующих документов: договоры водопользования, решения о предоставлении водного объекта в пользование, иные документы, на основании которых возникает право собственности на водные объекты либо право пользования ими.

В связи с компьютеризацией информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Приведенные положения ВК РФ 2006 г. призваны модернизировать и сделать максимально открытым водный реестр как информационный ресурс государства, что, конечно же, не должно касаться секретных сведений. Так, например, вряд ли будут предоставлять копии всех решений Правительства РФ, да еще и с прилагающимися графическими материалами о предоставлении водных объектов в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах. Последнее, в свою очередь, само обновляется и совершенствуется. Однако до сего времени законодательство о недрах практически не касалось подземных водных объектов как природного образования и употребляло главным образом термин "подземные воды", которые рассматривались как изымаемый природный ресурс.

Не исключено, что в связи с положениями ст. ст. 5, 9, 31 ВК РФ 2006 г. будут скорректированы и положения нового Федерального закона о недрах. В частности, в нем будут указаны границы подземных водных объектов, основания и порядок их использования физическими и юридическими лицами.

При осмыслении и законодательном решении вопросов режима подземных водных объектов нужно будет учитывать их природные особенности, обуславливающие и соответствующие параметры хозяйственного использования. Прежде всего, следует отметить, что подземные водные объекты в силу естественных причин незаменимы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Таким образом, следует сделать некоторые выводы.

При замене водного кадастра водным реестром потребуется принятие специальных актов федерального законодательства (в частности, постановления Правительства РФ). При исключении учета подземных водных объектов из предмета регулирования водного законодательства целесообразно предусмотреть соответствующие положения в обновляемом законодательстве о недрах. Но в любом случае нельзя терять и тем более упразднять функцию учета подземных водных объектов (в том числе и карстовых) именно как природных образований.

Контроль в области использования и охраны вод

В новом ВК РФ предусмотрена статья "Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов". При этом в ВК РФ 2006 г. не раскрыты различия между водным контролем и надзором, что может вызвать критические замечания. Очевидно, с течением времени такие различия могут быть выявлены на основе практики правоприменения.

Цель контроля за использованием и охраной вод - обеспечить правомерное поведение участников водных отношений, а также реализацию прав и обязанностей водопользователей.

В статье 36 ВК РФ 2006 г. определены задачи контроля, органы и лица, его осуществляющие, а также, что особенно важно, полномочия государственных инспекторов.

Основная задача водного контроля (надзора) заключается в обеспечении соблюдения требований к использованию и охране водных объектов. Названные требования могут содержаться как в ГОСТах, все еще действующих в области безопасности, так и в технических регламентах, предусмотренных в Федеральном законе "О техническом регулировании" 2002 г., но пока не принятых.

Следует отметить, что водный контроль направлен не только против нарушений договоров водопользования или условий специальных административных решений. У него есть другие, профилактические по характеру задачи: недопущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросовестного проведения аукционов на право заключения договора водопользования.

Еще одна задача контроля - обеспечение особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения.

Важная задача водного контроля (или надзора), не указанная прямо в ВК РФ 2006 г., -привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушениях.

Как известно, контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы МПР осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприрод надзор).

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

за использованием и охраной водных объектов;

за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых природных территорий.

Отношения по использованию и охране вод подконтрольны как подчиненному МПР Росприроднадзору, так отчасти и Ростехнадзору, подчиненному Правительству РФ. О названных органах приняты Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" <1>, от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370" <2>, от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" <3>.

<1> Российская газета. 2004. N 130. <2> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <3> Там же. Ст. 3348.

Ростехнадзор осуществляет не только функции по контролю и надзору, но и принимает нормативно-правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с использованием и охраной недр, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.

Итак, в полномочия Ростехнадзора входит контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. В этом смысле Ростехнадзор отвечает за некоторые стратегически важные аспекты функционирования водного хозяйства. В связи с передачей ГТС промышленного и энергетического назначения в ведение Ростехнадзора возникает вопрос, какие же гидротехнические сооружения относятся к компетенции системы МПР, а именно Росприроднадзору. К их числу методом исключения следует отнести гидротехнические сооружения, обслуживающие сельское хозяйство, жилищно-коммунальный комплекс, водоснабжение.

Поскольку названные контрольно-надзорные органы взаимодействуют, то целесообразно устраивать совместные проверки и совместные контрольные комиссии. В частности, они могут быть при контроле и надзоре в целях обеспечения безопасной работы ГТС комплексного назначения (для разных отраслей экономики).

Административную реформу нередко критикуют, но образование двух контрольно-надзорных органов имеет под собой веские основания. Один орган при Правительстве РФ отвечает за наиболее важные аспекты безопасности, в частности, касающиеся водного хозяйства. Другой орган - Служба при МПР отвечает только за правомерность природопользования, включая и водопользование. Природоресурсное ведомство (МПР) в любом случае должно иметь контрольно-надзорную службу, и чем последняя самостоятельнее, тем лучше. В свою очередь, Правительство РФ может опираться на независимый от министерств орган, отвечающий за безопасность.

Согласно новому ВК РФ, государственные инспекторы имеют право проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям.

Государственные инспекторы дают обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений, условий использования водных объектов и контролируют своевременное исполнение указанных предписаний. Стороны договора водопользования уведомляются в письменной форме о результатах проверок, выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Госинспекторы предъявляют физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов, а также подают иски в суд и арбитражный суд.

В помощь контролирующим органам привлекаются научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случаях аварий на водных объектах.

Кроме того, государственные инспекторы осматривают и при необходимости могут задерживать суда и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором, либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов. Данное полномочие распространяется и на иностранные суда.

Решения органов исполнительной власти, осуществляющих водный контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками водных отношений. Они могут быть обжалованы в судебном порядке.

Очевидно, законодатель считает само собой разумеющимся право доступа инспекторов к местам водопользования и посещение хозяйствующих субъектов, осуществляющих водопользование. Поэтому-то в ст. 36 ВК РФ 2006 г. данное право отсутствует. Однако правовой нигилизм еще совсем недавно доходил до откровенного противодействия осуществлению контроля с целью скрыть злоупотребления. В то же время остаются в силе нормы ст. 66 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в котором предусмотрено право государственных инспекторов посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности вне зависимости от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления контроля материалами.

Согласно ст. ст. 24, 25 ВК РФ 2006 г. перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нем должностных лиц определяются соответственно полномочными органами государственной власти РФ или субъектов РФ.

В новом ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля (надзора) в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества (в данном случае -нормотворчества МПР). В них предстоит конкретизировать и довести до логического конца положения ВК РФ 2006 г. о контроле. 25 декабря 2006 г. было принято Постановление Правительства России N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <1>. Согласно данному акту, федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору, далее назван круг должностных лиц этого органа, являющихся инспекторами по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Мероприятия по государственному контролю и надзору в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

<1> Российская газета. 2006. N 297.

В свою очередь, под федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства федеральными транспортом и энергетикой. В этот перечень попадают также водные объекты - среда обитания анадромных и катадромных видов рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения.

Федеральными органами контролируются водные объекты и их части, используемые:

для нужд городов с населением в 100 тыс. человек и более;

для нужд предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду объемом более 15 млн. куб. м в год.

В любом случае следует учесть, что проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные или муниципальные органы, вступающие в договорные отношения. Речь идет о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов РФ (министерства, комитеты). Не должны выпадать из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы.

Если же одна сторона договоров водопользования контролируется, а другая нет, то нельзя будет говорить о равноправии сторон договоров. Последнее нельзя допустить, так как в настоящее время в глазах частных предприятий и организаций снижается доверие к такому инструменту регулирования, как договор с государством.

Согласно ст. 10 ВК РФ 2006 г., принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае его неиспользования, нецелевого использования или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и неустраненные нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования. Все приведенные возможности должны быть отражены в правительственных и ведомственных актах о государственном водном контроле. При этом, согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ 2006 г., предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом должно предшествовать вынесение уполномоченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.

Контроль (надзор) в области водных отношений призван охватить вторичное водопользование, возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому. При этом в отношении последнего только предстоит установить правила игры, о чем указывалось ранее. С другой стороны, в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования не следует исключать наблюдение и ответственность генерального, "первичного" водопользователя -крупного хозяйствующего субъекта за поведением "вторичного".

Смежные с контролем функции государственного управления (государственный водный реестр, сменивший кадастр, и мониторинг водного фонда) также должны быть урегулированы в постановлениях Правительства РФ. Упорядочение этих функций облегчит, в свою очередь, и осуществление водного контроля. Поясним, что именно в реестре фиксируются права на водные объекты разнообразных хозяйствующих субъектов. При мониторинге водного фонда отслеживаются загрязнения и другие негативные воздействия на водную среду, что позволяет выявить эффективность охранных мер, принимаемых разными участниками водных отношений, а также разработать новые меры предотвращения негативных последствий. Уже сопоставив данные водного мониторинга и реестра по компактному участку водотока, водоема или морской акватории, можно предположить загрязнителя.


 

Бассейновые соглашения и советы, другие бассейновые методы управления

Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов - важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Новый ВК РФ 2006 г. не предусматривает, но и не запрещает сам институт бассейновых соглашений, а следовательно, их можно будет заключать впоследствии.

Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административных границ. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договора водопользования для отдельных водных объектов. Но у этих бассейновых договоров, даже судя по названию, более природоохранный характер. Это тем более важно потому, что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии от истоков до устья (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому времени, но в условиях демократической России первые бассейновые соглашения были заключены в 1993 -1994 гг. К 2003 г. было подписано около 20 таких соглашений по крупнейшим водным системам России.

В рамках бассейнового соглашения создавали координационный бассейновый совет, в который входили не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых соглашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначались для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

При этом с принятием нового ВК РФ отечественные бассейновые советы, согласно водному законодательству, остаются совещательными органами. Их иногда справедливо именуют бассейновые совещания.

Долгое время Правительством Российской Федерации не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие Постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов" <1> и от 30 ноября 2006 г. N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов"

<1> Российская газета. 2006. N 274. <2> Там же.

Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на пять лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные стороны: федеральные органы, органы субъектов Федерации и органы власти местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и общины коренных малочисленных народов. В бассейновые советы включаются в том числе представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т.д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон.

Бассейновые советы компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджетах различных уровней.   Удачными   были действия  бассейнового  совета  по  Северной  Двине  относительно целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только совершенствованию очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.

Положительный опыт бассейновых соглашений и советов (это как межтерриториальные, так и межведомственные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются бассейновыми парламентами. В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается не только в бассейновых органах управления, но и в специальных бассейновых соглашениях. Так, например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х гг. XX в. между федеральными органами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод <1>.

<1> См.: ТАСИС. Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), апрель 2001 г. С. 9 - 12; Уайт Г. Водные ресурсы США: проблемы использования. М.: Прогресс, 1971. С. 180-184.

Бассейновые подходы в управлении российским водным хозяйством не исчерпываются лишь бассейновыми соглашениями и советами. Это можно проследить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. Чуть ранее, в 1991 г., была создана Волжская природоохранная прокуратура. В нее входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял вникнуть в существо вопросов и конфликтов. В результате Волжская прокуратура накопила удачный опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением не только водного, но и лесного законодательства. Волжская прокуратура в 1998 - 2000 гг. выявила в бассейне около 1170 затопленных и полузатопленных плавательных средств, половина из которых оказалась бесхозной <1>.

<1> Виноградов В.П. Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды // Экологическое право. 2001. N 2. С. 33 - 42.

В последние годы готовится законопроект "Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна". Как видно из названия законопроекта, он характерен бассейновым принципом управления и пониманием Волжского бассейна как одной большой экосистемы, находящейся под наблюдением государственного комплексного мониторинга. Недостатки проекта кроются в его краткости и отсылочном характере. Пока авторы проекта не выработали в нем достаточной юридической "начинки", чтобы считать закон достаточно подготовленным <1>.

<1> Материалы "круглого стола" Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы на тему "Закон Российской Федерации "О безопасности гидротехнических сооружений": организационно-экономические аспекты и формирование механизмов правового обеспечения" от 14 ноября 2002 г.

Бассейновый характер носит даже охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где из-за распашки земли до уреза воды местные реки лишились подпитки за счет ручьев и родников и в результате обезводились. Наблюдается также заиление, зарастание и заболачивание этих маломощных по своей природе рек. Но чтобы оздоровить реки, нужно вначале провести их паспортизацию, на основе которой и разрабатываются планы восстановления водности рек. Приведенные водотоки находятся в федеральной собственности, но заботу о них проявляют и областная администрация, и муниципалитеты.

Проводятся следующие мероприятия: очистка водоохранных зон, контроль за размещением отходов, контроль за состоянием русла. Задачи охраны малых и средних рек связаны и с противопаводковыми мерами. В период ледохода из-за обилия препятствий (не приспособленные к ледоходу мосты, остатки прежних мостов, переходы и полузапруды для лова рыбы) возникали заторы, усугубляющие половодье и вызывающие подтопление построек <1>.

<1> Панкова О. Чтобы жила Кундрючья // Экология и жизнь. 2005. N 5(46). С. 58, 59. Федеральные и региональные полномочия

Россия - федерация с часто меняющимся распределением полномочий федеральных и региональных органов, что касается и водных правоотношений. Неоднократно принимались федеральные законы, которые передавали полномочия в области водных отношений и даже собственность на водные объекты от регионов к федерации и наоборот. Затем, с принятием нового ВК РФ, разграничение полномочий и взаимоотношения между федеральными и региональными органами получили определенную форму.

Итак, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;

установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;

утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;

определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;

гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;

установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы;

установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ;

установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;

определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения;

установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;

определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы;

участие в деятельности бассейновых советов;

разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

резервирование источников питьевого водоснабжения;

осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;

утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;

участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия:

предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование;

осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Названные функции не распространяются на водохранилища, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. Перечень таких водохранилищ устанавливается Правительством РФ.

Средства на осуществление передаваемых в соответствии со ст. 26 ВК РФ 2006 г. полномочий предоставляются в виде субвенции из федерального бюджета. Эти средства носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования указанных средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, Счетной палатой Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:

осуществляет согласование структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

осуществляет надзор за правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений;

осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

подготавливает предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия соответствующего решения;

устанавливает содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий и в случае необходимости целевые прогнозные показатели.

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

осуществление мер по охране таких водных объектов;

установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд.

К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.


Sun, 10 Apr 2011 17:30:33 +0000
§ 6. Земли водного фонда и водоохранные зоны

 

Правовой режим земель водного фонда

Земельное законодательство предусматривает правовой режим категории земель водного фонда, который наиболее приспособлен к охране водных объектов. В России и других странах СНГ названный правовой режим существует с конца 60-х гг. Имеются отдаленные аналоги этого института в США, Франции, Испании. Категория земель водного фонда по своему определению связана с водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями.

Первоначальная редакция ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. дает следующее определение земель водного фонда:

"К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов".

Как видно из этого определения, ЗК РФ вносит еще одно существенное дополнение, а именно: называет водоохранные зоны и зоны охраны водозаборов. Эти дополнения Кодекса были вызваны потребностями охраны экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного фонда, ибо они служат, помимо всего прочего, охранительным барьером сопряженных с ними водных объектов.

В связи с принятием ВК РФ 2006 г. была обновлена редакция ст. 102 ЗК РФ 2001 г.

"Статья 102. Земли водного фонда.

1.  К землям водного фонда относятся земли:

1)  покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2)    занятые   гидротехническими   и   иными   сооружениями,   расположенными   на   водных объектах.

2.            На   землях,   покрытых   поверхностными   водами,   не   осуществляется   формирование земельных участков.

3.            В   целях   строительства   водохранилищ   и   иных   искусственных   водных   объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

4.            Порядок  использования  и  охраны  земель  водного  фонда  определяется  настоящим Кодексом и водным законодательством".

Таким образом, водоохранные зоны официально выпали из категории земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда категорически запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли поселений, земли водоохранных зон и т.д.). Однако за этим "просто" скрывается более свободное обращение природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон.

Приведенные определения земель водного фонда, которые сформулированы в различных законодательных актах, постоянно совершенствовались, начиная с 1968 г., когда впервые эти земли были выделены в самостоятельную категорию земель. Причем совершенствование осуществлялось путем корректировки перечня земель. Однако формулировка данной категории земель,   содержащаяся   в действующем  ЗК  РФ,   не  дает  исчерпывающего  перечня  земель, охватываемых этой категорией. При этом полный перечень и невозможно дать. Следовательно, при определении категории земель водного фонда необходим другой критерий, и этот критерий должен делать категорию земель водного фонда единственной в своем роде. При выработке названного критерия следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и регулирования рукотворных водных объектов. Очевидно, в составе этих земель могут быть участки, занятые достаточно крупными водными объектами и гидротехническими сооружениями, а не единичными прудами сельскохозяйственного назначения. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда в сравнении с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Это будет означать существенные ограничения для всякого использования, не соответствующего целевому назначению. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют и еще одну причину -отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще не освоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.

Вообще государственная форма собственности на большую часть водного фонда и земли водного фонда представляется необходимым условием для ведения полноценного водного хозяйства, гарантом его нормального развития.

С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно ст. 27 ЗК РФ "Ограничение оборотоспособности земельных участков", это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно ст. 27 ЗК РФ, к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС.

Действующее же водное законодательство прямо и четко определяет исключительно государственную собственность на водные объекты, включая в их состав и земли, кроме прудов и обводненных карьеров.

Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу, не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно, согласно ст. 10 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю", налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили <1>. При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за не покрытые водой земли, т.е. не только за дно, но и за берег. Теперь, со вступлением в силу гл. 31 "Земельный налог" части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов. Данная налоговая льгота обусловлена теми ограничениями, которые предусмотрены законодательством, в частности, в связи с целевым назначением земель водного фонда.

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.

Однако следует отметить, что сам факт перевода земельного участка в категорию земель водного фонда не означает автоматическое освобождение от земельного налога. Далеко не все земли водного фонда заняты водными объектами; согласно ст. 102 ЗК РФ, к ним также относятся водоохранные зоны, зоны охраны водозаборов, земли ГТС и т.д. При этом земли, занятые ГТС и водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они объекты налогообложения.

Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:

1)       создания особо охраняемых природных территорий;

2)       установления или изменения черты поселений;

3)   размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

4)    прекращения   существования   водных   объектов,   изменения   русла,   границ   и   иных изменений    местоположения    водных   объектов    при    наличии    положительного   заключения государственной экологической экспертизы.

В свою очередь, перевод участков других категорий в состав земель водного фонда должен регламентироваться другими статьями, посвященными другим категориям. В частности, согласно ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", перевод земель сельхозназначения возможен при непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства земельных участков, и тогда они могут попасть в состав земель водного фонда <1>. Однако должной детализации нет, поэтому, например, неясно, является ли образование водохранилища основанием для перевода участка в состав земель водного фонда. В статье 11 упомянутого Закона, посвященной переводу земель лесного фонда, говорится о нуждах энергетики, а гидротехническое строительство и наполнение водохранилищ происходит нередко именно для этого. Но об этом нужно догадываться. Да, в ст. 102 ЗК РФ сказано о резервировании земель в целях строительства водохранилищ, но указано, что это земли водного фонда. Может быть, это земли запаса?

<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Поэтому земельное законодательство, и в частности ЗК РФ, нужно уточнять именно в вопросе о землях водного фонда, об их строгом режиме и формировании.

Таким образом, правовой институт земель водного фонда не является достаточно развитым и полным. В связи с этим задавались даже вопросом принять отдельный закон о землях водного фонда, но с таким же успехом можно разработать федеральные законы по всем категориям земель.


Водоохранные зоны и защитные округа

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.

Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.

Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся ст. ст. 111 - 113 ВК РФ 1995 г. и Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" <1>.

<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.

Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и, таким образом, получили большую юридическую силу.

Согласно новому ВК РФ, в границах водоохранных зон запрещается:

использование сточных вод для удобрения почв;

размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны - прибрежной защитной полосы дополнительно запрещаются распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос осуществляется специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.

Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос - в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос - для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.

Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах необходимо неукоснительно соблюдать. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов, водотоков и даже питьевых водохранилищ, а для некоторых хозяйственников распаханные вплоть до уреза воды сельскохозяйственные угодья являются чуть ли не предметом особой гордости. Подобные действия наносят экологический вред и действующим законодательством воспрещены.

В настоящее время компетентные органы предпринимают усилия по восстановлению правопорядка в пределах водоохранных зон. Однако вряд ли их усилия будут иметь окончательный успех, если до сих пор нет адекватного налогового обложения владельцев прибрежных земель. Земли, занятые водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они - объекты налогообложения. Последнее не представляется целесообразным: раз землевладельцы отягощены рядом ограничений, значит, они теряют возможность получения дохода от деятельности, которая воспрещена в водоохранных зонах и зонах охраны водозаборов. Поэтому можно в связи с этим предусмотреть некоторые налоговые и кредитные льготы. Вырученные деньги собственники недвижимости, расположенной в черте водоохранной зоны, смогут потратить на очистные сооружения и канализацию.

Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10-15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: "После нас хоть потоп!" <1>.

<1> Сивкова В. Не сопрут ли пруд?//Аргументы и факты. 2006. N 50. С. 17.

Накопившийся большой опыт проектирования зон и полос рек, озер, водохранилищ послужил основанием для разработки Центром российского регистра гидротехнических сооружений и Государственного водного кадастра макета проекта водоохранной зоны водного объекта и его прибрежной защитной полосы <1>. Он предусматривает подробное описание природных условий местностей: климат, рельеф, почва, растительный покров, геоморфологические, геологические, гидрологические, гидрогеологические характеристики и т.д. В проекте целесообразно указывать на предельные температуры воздуха, среднемноголетнюю сумму осадков, соотношение между площадью самого водного объекта и его водосбором, глубину залегания водоупоров, водоносных горизонтов и их водообильность, гумусность, кислотность, водопроницаемость почвенного покрова. Не обходятся вниманием и характеристики самого водного объекта: уровневые режимы, количество притоков, площадь акватории, источники питания и т.д. Предлагаются также и другие конкретные рекомендации. Так, в водоохранную зону главного водного объекта (река, озеро, водохранилище, море) входят притоки на расстоянии до 2 км от их устья, а также непосредственно примыкающая к котловине (чаше) водоема или к речной долине (если долина не шире 1 км) часть овражно-балочной сети. Таким образом, модель проекта приближается к пониманию того обстоятельства, что всевозможные защитные зоны и полосы должны быть ландшафтно обусловлены и подходить под профиль речной долины и озерной котловины.

<1> СПС. Документ не был опубликован.

Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования <1>.

<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798.

В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зон названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещено размещение объектов, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.

Проекты округов санитарной и горно-санитарной охраны разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вопросы для повторения

Дайте характеристику предмета и метода регулирования водного права.

Каковы составные части поверхностного водного объекта по водному законодательству?

Что нового привносит ВК РФ 2006 г. в право собственности на водные объекты и в порядок водопользования?

В чем отличие между водным налогом и водными платежами, предусмотренными договорами?

В чем заключается бассейновый подход в управлении водным хозяйством России?

Каково назначение и в чем отличия водоохранных зон, округов санитарной и горно-санитарной охраны?


Sun, 10 Apr 2011 17:50:15 +0000
Глава II. РАЗНООБРАЗИЕ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ И ОСНОВНЫЕ ВИДЫ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ § 1. Правовой режим различных видов водных объектов


§ 2. Основные виды использования водных объектов

Просмотров: 5410
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
 
 Российское гражданское право. В 2 томах. Том 2. Обязательственное право
Российское гражданское право. В 2 томах. Том 2. Обязательственное право
Настоящий учебник подготовлен авторским коллективом кафедры гра­жданского права юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова в соответствии с разработанной им программой курса гражданского права, полностью соответствующей государственному стандарту высшего юри­дического образования.
В томе II данного учебника освещаются институты обязательственного права: Общая часть и отдельные договорные и внедоговорные обязатель­ства. В его содержании учтены изменения действующего гражданского за­конодательства и практики его применения по состоянию на 1 сентября 2009 г., а также использован широкий круг отечественной научной и прак­тической литературы по обязательственному праву. В конце каждой главы приводится список литературы, дополнительно рекомендуемой студентам для углубленного изучения соответствующей темы курса. Том снабжен алфавитно-предметным указателем.

Учебник может быть использован как студентами, так и аспирантами и преподавателями юридических и экономических вузов, а также служить пособием для повышения квалификации и переподготовки практикую­щих юристов....

Цена:
2846 руб

 Гражданский процесс. Учебник
Гражданский процесс. Учебник
В учебнике освещается порядок судопроизводства по гражданским делам в судах обшей юрисдикции, включая мировых судей. Излагаются также основы знаний об арбитражном процессе, административном судопроизводстве и несудебных формах зашиты права (нотариальной и третейской). В содержании учтены изменения действующего законодательства по состоянию на 1 сентября 2017 г. Представлены программа учебной дисциплины "Гражданский процесс", перечень рекомендуемой учебной литературы, использованы материалы СПС "КонсультантПлюс" и "Гарант".


Для студентов, обучающихся по программе бакалавриата, магистров, аспирантов, а также преподавателей юридических вузов и факультетов, судей, прокуроров, адвокатов, иных практических работников правовых ведомств и служб....

Цена:
1217 руб

А. А. Зильберштейн Уголовно-исполнительное право. Конспект лекций
Уголовно-исполнительное право. Конспект лекций
Учебное пособие, подготовленное в виде кратких вопросов и ответов, охватывает все основные темы курса "Уголовно-исполнительное право", включаемые в билеты для экзаменов, зачетов, семинаров.
Издание подготовлено по состоянию законодательства на февраль 2011 г.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов.

...

Цена:
113 руб

В. М. Сырых История и методология юридической науки
История и методология юридической науки
Учебник подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению «Юриспруденция» (степень «магистр»), В нем освещены проблемы истории и современной методологии юридической науки; на конкретных примерах проиллюстрировано, как следует понимать и верно использовать методологические правила и принципы научного познания. Для магистрантов, а также для всех интересующихся вопросами права....

Цена:
2125 руб

Ю. Д. Сергеев, А. А. Мохов Основы медицинского права России. Учебное пособие
Основы медицинского права России. Учебное пособие
Учебное пособие подготовлено в соответствии с требованиями ФГОС ВПО в соответствии с учебной программой для студентов медицинских и фармацевтических вузов РФ, обучающихся по группе специальностей «Здравоохранение и медицинские науки».
В нем отражена специфика правового регулирования медицинской деятельности в РФ на современном этапе, рассмотрены основные правовые институты отрасли. Пособие выполнено на основе новейшего российского законодательства, имеющейся доктрины и материалов судебной практики.
Книга рекомендована ГБОУ ВПО Первый МГМУ имени И.М.Сеченова в качестве учебного пособия.
Для студентов медицинских вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Лечебное дело», «Педиатрия», «Клиническая психология», «Медико-профилактическое дело», «Фармация», «Стоматология», студентов фармацевтических и юридических образовательных организаций, организаторов здравоохранения, экспертов, практикующих юристов, профессорско-преподавательского состава, всех интересующихся вопросами правового регулирования медицинской деятельности....

Цена:
811 руб

С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков Интеграционное правосудие в современном мире. Основные модели. Учебное пособие
Интеграционное правосудие в современном мире. Основные модели. Учебное пособие
В учебном пособии впервые комплексно и системно рассматриваются основы правового статуса судебных, квазисудебных, арбитражных органов интеграционных объединений современных государств, которые функционируют на глобальном уровне (специальные группы (панели) и Апелляционный орган, созданные в рамках ВТО) и в отдельных регионах мира (Суд ЕС, Суд Бенилюкс, Общий суд правосудия и арбитража ОХАДА, Восточноафриканский суд, арбитражные трибуналы и Постоянный ревизионный трибунал МЕРКОСУР, Центральноамериканский суд, Карибский суд, специальные арбитражные группы НАФТА и др.). Особое внимание в книге уделяется правовому статусу органов правосудия, образованных в рамках интеграционных объединений на территории бывшего СССР: Экономическому суду СНГ, комиссиям экспертов зоны свободной торговли СНГ, Суду ЕврАзЭС. Для студентов бакалавриата, магистратуры и аспирантов юридических вузов и факультетов, преподавателей, научных и практических работников, а также для широкого круга читателей....

Цена:
378 руб

 Судебно-экспертная деятельность. Правовое, теоретическое и организационное обеспечение. Учебник
Судебно-экспертная деятельность. Правовое, теоретическое и организационное обеспечение. Учебник
Учебник подготовлен авторским коллективом кафедры судебных экспертиз Московского государственного юридического университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА) - специалистами в области теории и практики судебной экспертизы и отражает генезис, современное состояние и перспективы развития судебной экспертологии с позиции компетентностного подхода к научной школе и экспертной практике судебной экспертизы. Рассматриваются история и объективные предпосылки формирования в 80-90-е гг. прошлого века теории судебных экспертиз как междисциплинарной теории, обосновываются необходимость современного переосмысления концепции теории судебной экспертизы и возведение судебной экспертологии в ранг полноценной науки. Предлагаются новое определение предмета судебной экспертологии, базирующееся на основных закономерностях, изучаемых данной наукой, а также ее четырехзвенная система, включающая: общую теорию судебной экспертологии, правовое обеспечение судебно-экспертной деятельности, организационное обеспечение судебно-экспертной деятельности, судебно-экспертные технологии.

Для аспирантов и преподавателей вузов, практических работников экспертных, следственных, судебных органов и др....

Цена:
1350 руб

 Предпринимательское право. Правовое сопровождение бизнеса. Учебник
Предпринимательское право. Правовое сопровождение бизнеса. Учебник

В учебнике излагается курс предпринимательского права. В работе проанализированы такие концептуальные категории, как понятие предпринимательского права и предпринимательской деятельности, система источников предпринимательского права, общие положения о субъектах предпринимательства, государственное регулирование и саморегулирование предпринимательской деятельности, правовое регулирование отдельных видов и сфер предпринимательства.
Законодательство приведено по состоянию на март 2016 г.

Книга в первую очередь адресована магистрантам, проходящим подготовку по магистерским программам подготовки юристов для правового сопровождения бизнеса. Учебник может быть интересен широкому кругу читателей: бакалаврам, аспирантам, докторантам, преподавателям юридических вузов, а также практикующим юристам и предпринимателям.

...

Цена:
989 руб

Г. Н. Комкова Конституционное право. Практикум. Учебное пособие для СПО
Конституционное право. Практикум. Учебное пособие для СПО
Учебное пособие включает тематические планы дисциплин «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», планы практических занятий, вопросы для подготовки к экзаменам, методические рекомендации для подготовки рефератов и курсовых работ, рекомендуемую основную и дополнительную литературу по изучаемым темам, методические рекомендации и планы курсовых работ, глоссарий по конституционному праву.
Издание поможет обучающимся уяснить содержание наиболее важных и распространенных политико-правовых доктрин, научиться логически грамотно выражать и обосновывать свою точку зрения по излагаемому вопросу, свободно оперировать правовыми понятиями и категориями....

Цена:
702 руб

Налоговые реформы. Теория и практика
Налоговые реформы. Теория и практика
Монография подготовлена коллективом ведущих российских и украинских специалистов в сфере налогообложения с целью формирования облика новой магистерской дисциплины.
Рассмотрены современные теоретические обоснования различных аспектов налогового реформирования. Сформулированы новые концептуальные положения методологии реформирования налоговых систем. Проанализированы ключевые проблемы совершенствования налогового администрирования и направления реформирования отдельных сфер деятельности. Предложены оригинальные теоретико-прикладные разработки повышения роли регионов в налоговом реформировании. Рассмотрен мировой опыт проведения налоговых реформ и современного контекста антикризисного налогового регулирования.

Для магистрантов, аспирантов, преподавателей экономических специальностей вузов, а также специалистов....

Цена:
145 руб



2003 Copyright © «Advokat.Peterlife.ru» Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Юридическая консультация, юридические услуги, юридическая помощь онлайн.
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
  Яндекс.Метрика Яндекс цитирования