СМИ Законы РФ
Юр.книга Н.А. Саторова Бюджетное право РФ

Sun, 10 Apr 2011 11:17:57 +0000
Титулка

 

Н.А. Саторова

 

Бюджетное право.

 

Учебник.

- СПб.: Деловой двор, под ред. Н.А. Сатаровой, 2009 г. с -296

В учебнике изложены теоретические основы бюджетного права России, анализируется бюджетная система и бюджетное устройство России, раскрываются особенности бюджетных правоотношении, правового регулирования государственных и муниципальных доходов и расходов, государственного муниципального кредита, рассматривается правовой режим государственных и муниципальных денежных фондов, а также вопросы бюджетного контроля, полномочий участников бюджетного процесса, ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Учебник написан с учетом последних изменений бюджетного законодательства. Особое внимание уделено вопросам правового режима резервных фондов субъектов РФ, Фонда национального благосостояния, аудита бюджета.

Издание предназначено для студентов юридических и экономических факультетов, аспирантов и преподавателей вузов, научных и практических работников, а также всех, кто интересуется проблемами бюджетного права.


Sun, 10 Apr 2011 11:24:27 +0000
Оглавление

Предисловие

 

Глава 1. Понятие бюджетного права

1.1.    Бюджет как объект правового регулирования

1.2.    Понятие, предмет, метод бюджетного права

1.3.    Источники бюджетного права

1.4.    Бюджетное законодательство РФ

1.5.    Наука бюджетного права

 

Глава 2. Бюджетная система Российской Федерации

2.1.    Бюджетное устройство и бюджетная система: понятие и содержание

2.2.    Принципы бюджетной системы Российской Федерации

2.3.    Бюджетная классификация Российской Федерации

 

Глава 3. Бюджетные правоотношения

3.1.    Понятие и сущность бюджетных правоотношений

3.2.    Межбюджетные отношения: особенности и правовая характеристика

 

Глава 4 . Правовое регулирование доходов бюджетов

4.1.    Понятие и виды доходов бюджетов

4.2.    Доходы федерального бюджета

Виды налоговых доходов, полностью зачисляемые  в федеральный бюджет

Налоговые доходы, частично зачисляемые в федеральный бюджет

Неналоговые доходы, полностью зачисляемые в федеральный бюджет

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства РФ

4.3.    Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

4.4.    Доходы местных бюджетов

 

Глава 5. Правовое регулирование расходов бюджетов

 

Глава 6. Правовой режим государственных и муниципальных денежных фондов

6.1.    Понятие, виды и значение государственных и муниципальных денежных фондов

6.2.    Правовой режим бюджетных фондов

6.3.    Правовое регулирование государственных внебюджетных фондов

 

Глава 7. Государственный и муниципальный долг

7.1.    Понятие и значение государственного и муниципального долга

7.2.    Формы (виды) государственного и муниципального долга

7.3.    Основания   прекращения   долговых   обязательств   Российской   Федерации,   ее субъекта и муниципального образования, их списание с государственного долга Российской Федерации и ее субъекта, муниципального долга

7.4.   Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

 

Глава 8. Бюджетный процесс

8.1.    Понятие и стадии бюджетного процесса

8.2.    Полномочия участников бюджетного процесса

8.3.    Составление проектов бюджетов

8.4.    Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов

8.5.    Исполнение бюджетов

8.6.    Составление,   внешняя   проверка,   рассмотрение   и   утверждение   бюджетной отчетности

 

Глава 9. Бюджетный контроль

9.1.    Понятие и содержание бюджетного контроля

9.2.    Органы бюджетного контроля

9.3.    Формы и методы бюджетного контроля

9.4.    Аудит бюджета

 

Глава 10. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

10.1.      Общая     характеристика     ответственности     за      нарушение     бюджетного законодательства

10.2.    Бюджетное правонарушение

10.3.    Меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства

 

Программа дисциплины "Бюджетное право"

 


Sun, 10 Apr 2011 11:24:59 +0000
Предисловие

 

Бюджетное право является одним из сложнейших институтов финансового права.

Вопросы правового регулирования бюджетных отношений в современных условиях приобретают все большую актуальность. Изучение норм бюджетного права, понимание механизма их действия, вопросов бюджетных полномочий, бюджетного контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства и других стало острой необходимостью для современных юристов, сотрудников представительных и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, а также предпринимателей и граждан. Интерес к теории и практике бюджетного регулирования и бюджетного процесса, правового регулирования государственного и муниципального долга, правового регулирования доходов и расходов бюджетной системы, правового режима целевых бюджетных фондов несомненен, поскольку бюджет (во всех его проявлениях) является публично-правовой категорией и служит для выражения исключительно общегосударственных интересов.

Данный учебник характеризуется рядом положительных моментов, выгодно отличающих его от других пособий в области бюджетного права и позволяющих считать одним из наиболее качественных учебных изданий, предназначенных для изучения права в юридических и экономических вузах страны. В учебнике нашло отражение концептуальное видение современных проблем бюджетного права и экономики в их соотношении и дальнейшем развитии. При этом авторы учитывали изменения, которые произошли в конституционных основах государства, а также в экономической концепции Российского государства и в правовой науке.

Особое внимание авторы учебника уделяют вопросам, касающимся последних изменений Бюджетного кодекса РФ. Это обстоятельство несомненно придает ценность данному изданию как учебному материалу, предназначенному для изучения финансово-правовых дисциплин, предусмотренных учебными программами юридических и экономических вузов.

Достоинством учебника является также то, что его нельзя назвать узкопрофильным изданием. Содержание материала, его объем, форма и метод изложения позволят пользоваться этим учебником не только студентам юридических и экономических вузов, но и широкому кругу практических работников в области экономики и права.

Авторы выражают благодарность преподавателям кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), лично заведующему кафедрой, доктору юридических наук А.Н. Козырину и профессору кафедры, доктору юридических наук А.А. Ялбулганову.

Заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук,

профессор И.И. Кучеров


Sun, 10 Apr 2011 11:31:10 +0000
Глава 1. Понятие бюджетного права

 

1.1. Бюджет как объект правового регулирования

Государству, независимо от формы правления, формы государственного устройства и политического режима, на любом этапе исторического развития необходимы финансовые ресурсы для решения задач, которые связаны с функциями государства. Как известно, в функциях государства сосредоточены усилия государства на решающих, жизненно важных направлениях его внутренней и внешней деятельности. Не стоит забывать, что вся функциональная деятельность государства направлена на достижение генеральной цели: блага человека, его нравственного, материального и физического благополучия, максимальной правовой и социальной защищенности личности*(1). Г.Б. Поляк справедливо отмечает, что "бюджет, денежное обращение - это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения. И, как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества по сравнению с экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государства на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падает культура, духовность, нравственность в обществе"*(2).

О.Н. Горбунова указывает, что "некоторые люди ошибочно представляют бюджет как некое денежное хранилище. На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона"*(3). "Под бюджетом разумеется план ведения государственного хозяйства на данный период времени"*(4), - писал И.Х. Озеров.

В Бюджетном кодексе РФ под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6).

В теории финансового права бюджет рассматривается в трех аспектах. В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций органов власти и самоуправления*(5).

Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых   ресурсов,   а   удовлетворяются   государственные   потребности    в   денежной форме*(6). Д. Боголепов под бюджетом понимал "...прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени... выраженные в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы"*(7).

Бюджетный кодекс РФ указывает на правовую форму бюджета: в ст. 11 БК РФ определено, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты - в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Бюджет - это способ функционирования механизма образования и расходования денежных средств, используемых для государственных нужд. Указанное состояние (функционирование) бюджета предполагает процесс реализации экономических и юридических законов во взаимосвязи, что также отражается на материальном аспекте бюджета. При этом только благодаря закону (праву) фонды денежных средств, финансовые ресурсы обладают способностью быть бюджетом.

Бюджет как форма образования и использования фондов денежных средств существует в течение определенного периода времени.

Виды бюджетов. Наиболее распространенным критерием классификации видов бюджетов выступает их принадлежность к тому или иному уровню бюджетной системы России. По этому критерию принято различать федеральный, субъектов Федерации и местные бюджеты.

В соответствии со ст. 6 БК РФ консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на той или иной территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Иными словами, консолидированный бюджет не принадлежит к уровню бюджетной системы России, а представляет собой учетные параметры, отражающие функционирование вышестоящих и нижестоящих бюджетов.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления*(8). Иными словами, посредством бюджетов образуются денежные фонды государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций государственной власти и местного самоуправления.

 

1.2. Понятие, предмет, метод бюджетного права

Бюджетное право в Российской Федерации получило активное развитие в 90-х годах прошлого века в связи переходом на новые, рыночные условия хозяйствования, когда наряду с государственной формой собственности появилась и получила развитие частная форма собственности. В этих условиях возникла необходимость регулировать денежные отношения по-новому, с учетом публичных и частных интересов, создавать отвечающие современным потребностям жизни механизмы взаимодействия публичных и частных финансов. Как известно, основным денежным публичным фондом является бюджет; именно с помощью бюджета перераспределяются финансовые ресурсы на всей территории государства, причем это перераспределение в разной экономической ситуации происходит по-разному. Например, в годы экономической стабильности государство стремилось привлечь частный капитал к выполнению государственных задач. Сейчас, во время финансового кризиса, напротив, государство помогает частному бизнесу, направляя значительные денежные средства на его поддержку*(9). Так реализуется принцип государственно-частного партнерства. Этим экономическим отношениям должно соответствовать правовое регулирование, осуществляемое в рамках бюджетного права.

Вообще, бюджетное право - основная подотрасль*(10), неотъемлемый структурный элемент финансового права, поскольку бюджет - это центральный связующий элемент всей финансовой системы страны, который взаимосвязан со всеми остальными элементами финансовой системы: и с кредитом, и со страхованием, и с финансами организаций. Поэтому все попытки выделить бюджетное право из финансового права нецелесообразны.

Бюджетное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности публичных субъектов, связанные с бюджетом: это отношения по образованию бюджетных фондов, их распределению и использованию. Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ).

Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при:

а)         формировании доходов бюджетов;

б)         расходах бюджетов;

в)         осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении,   утверждении   бюджетов   и   их   исполнении,   а   также   при   составлении   и утверждении отчета об исполнении бюджетов;

г)         проведении бюджетного контроля;

д)         применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Обращаем внимание, что в ст. 1 БК РФ речь идет об отношениях, регулируемых Бюджетным кодексом     РФ,     при     привлечении     к     ответственности     за     нарушение     бюджетного законодательства.   Но  в  ч.   4  БК  РФ  устанавливается   не  ответственность  за   нарушения бюджетного   законодательства   РФ   (административная   и   уголовная   ответственность   за нарушения бюджетного законодательства РФ установлена соответственно в Кодексе РФ об административных  правонарушениях  и  Уголовном   кодексе  РФ),  а   меры,  применяемые  к нарушителям бюджетного законодательства РФ (ст. 281-284.1 БК РФ), понятие и система которых   более   широкое,   чем   ответственность;   меры   принуждения   включают   в   себя ответственность (в виде штрафа)  как разновидность мер государственного принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Если обратиться к ст. 1 БК РФ, в которой перечисляются правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ, то можно заметить, что данный Кодекс в круг регулируемых им отношений включает отношения при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга. Однако государственный и муниципальный долг традиционно рассматривается как самостоятельный правовой институт особенной части финансового права. Отношения, возникающие по поводу государственного и муниципального долга, обладают определенной спецификой: государственный долг нельзя отнести ни к доходам, ни к расходам бюджетов, так как при получении кредитов и займов в доход бюджета у публичного субъекта возникает новый расход - погашение и обслуживание долговых обязательств публично-правовых образований*(11). Вообще, назначение правового института государственного и муниципального долга состоит в том, чтобы сбалансировать бюджет в случае его дефицитности, поэтому кредиты и займы не являются доходами бюджетов в собственном смысле этого слова, как они определены в ст. 6 БК РФ; кредиты и займы - это исключительные доходы бюджета, которые порождают расходные обязательства и используются в исключительных случаях.

Дискуссионным вопросом является отнесение к бюджетному праву правовых норм, регулирующих отношения по финансированию за счет бюджетных средств деятельности СНГ, бюджета Союзного государства России и Белоруссии, которые закрепляются в международно-правовых актах. Такие нормы относятся не к бюджетному праву Российской Федерации, а к международному публичному праву.

Под методом правового регулирования в теории права понимается способ правового воздействия на участников общественных отношений. Поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права, то регулирование бюджетных отношений осуществляется тем   же   методом,   что   и   регулирование   финансовых   отношений*(12),   -   императивным методом. Императивный финансово-правовой метод правового регулирования характеризуется юридическим неравенством сторон, когда властвующие субъекты (публично-правовое образование в целом, государственные и местные органы власти и их должностные лица) издают предписания, обязательные для исполнения; исполнение таких обязательных предписаний обеспечивается принудительной силой государства.

Однако с развитием рыночных отношений в стране, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений допускается договорный способ.

Бюджетный кодекс РФ допускает в ряде случаев использование договорного способа регулирования бюджетных отношений, а иногда прямо обязывает заключать договоры; данный Кодекс содержит указание на два типа договоров. Первый тип - это договоры, сторонами которых выступают публично-правовые образования или их органы; например, договор между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти автономного округа о разграничении налоговых доходов от федеральных налогов и сборов (п. 4 ст. 56 БК РФ). Или другой пример: договором (соглашением) между органами государственной власти края, области, в состав которых входят автономные округа, и органами государственной власти автономного округа может устанавливаться порядок расчета и зачисления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа. Эти договоры являются публично-правовыми, условия и содержание таких договоров должны соответствовать требованиям бюджетного законодательства РФ.

Второй тип - договоры, одной стороной которых является публично-правовое образование или его орган, а другой - частные лица; например, бюджетные кредиты и инвестиции предоставляются на основании договора. Так, в соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, осуществляется на основании договора между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также местной администрацией муниципального образования и указанным юридическим лицом об участии соответственно Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу. Такие договоры являются гражданско-правовыми и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80,93.1 и др. БК РФ.

Таким образом, в способе регулирования бюджетных отношений происходят существенные изменения: наряду с основным методом бюджетного права - императивным, получает развитие и диспозитивный метод правового регулирования, при котором основанием возникновения прав и обязанностей сторон является договор, а стороны договора юридически равны.

Итак, бюджетное право можно определить следующим образом.

Бюджетное право, будучи основной подотраслью финансового права, представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом.


1.3. Источники бюджетного права

Источник бюджетного права - это внешняя форма выражения нормы бюджетного права или, другими словами, нормативный правовой акт, содержащий нормы бюджетного права.

Систематизировать источники бюджетного права можно в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой в Российской Федерации.

Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на:

а)         федеральном уровне (федеральная составляющая источников бюджетного права);

б)         уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права);

в)         уровне  муниципальных образований   (муниципальная  составляющая  источников бюджетного права).

Рассмотрим их подробнее.

Федеральная составляющая источников бюджетного права.

Первая группа источников. В Конституции РФ содержится ряд положений, регулирующих отношения в бюджетной сфере. Во-первых, это положения, которые, разграничивая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере, устанавливают основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Согласно п. "з" ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей "презумпцию компетентности" субъектов РФ, региональные бюджеты - это исключительный предмет ведения субъектов РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

Во-вторых, это конституционные положения, закрепляющие полномочия государственных органов в бюджетной сфере. Так, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов назначает Совет Федерации (ст. 101-103 Конституции РФ).

В статье 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в бюджетной сфере. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Вторая группа источников - федеральные конституционные законы. Среди таких законов в качестве источника бюджетного права можно выделить только Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(13), в котором, кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, называются следующие: Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Третья группа источников - федеральные законы, являющиеся составной частью структуры бюджетного законодательства. Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ. Бюджетный кодекс возглавляет бюджетное законодательство РФ*(14).

Четвертая группа источников - подзаконные акты. Это - одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний, их толкования или установления первичных норм*(15). Подзаконные акты тоже имеют свою иерархию в соответствии с юридической силой. Так, возглавляют систему подзаконных актов федерального уровня -источников бюджетного права - Указы Президента РФ. Вообще, указов Президента РФ, издаваемых в бюджетной сфере, незначительное количество по сравнению с постановлениями Правительства или приказами Минфина России. Указами Президента РФ регулируется главным образом порядок финансирования государственной поддержки за счет средств федерального бюджета той или иной категории лиц. Например, Указом Президента РФ от 6 апреля 2006 г. N 325 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи"*(16) установлено, что Правительство РФ должно обеспечить в 2006 г. выделение средств из федерального бюджета для выплаты премий талантливой молодежи, а также предусматривать при формировании проектов федерального бюджета на 2007-2010 гг. средства для выплаты премий.

Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правительство РФ регулирует различные бюджетные отношения. Так, среди постановлений Правительства можно выделить те, что определяют основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в бюджетной сфере, например: от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации"*(17), от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора "*(18). Другие постановления Правительство РФ принимает во исполнение требований бюджетного законодательства РФ. Так, в соответствии со ст. 96.11 и 96.12 БК РФ принято постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния"*(19); в силу требования ст. 138.1 БК РФ Правительство приняло постановление от 13 октября 2008 г. N 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации"*(20).

Замыкают систему подзаконных актов федерального уровня акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти делятся на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и только федеральные министерства вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции. Так, Министерство финансов РФ - это федеральный орган исполнительной власти, вырабатывающий единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, ведущий нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную и иные сферы.

Следовательно, источниками бюджетного права являются приказы Министерства финансов РФ. Они составляют довольно многочисленную группу подзаконных актов, таких, например, как приказы Минфина России: от 19 сентября 2008 г. N 98н "О порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета", от 22 ноября 2007 г. N 114н "Об утверждении порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета"*(21).

Региональная составляющая источников бюджетного права.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, принятые на уровне субъектов РФ, можно систематизировать аналогично федеральным нормативным правовым актам - по юридической силе.

Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ. Например, ст. 29 Устава Курской области*(22) устанавливает, что Курская областная Дума образует Контрольно-счетную палату Курской области, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля области и подотчетна Курской областной Думе; полномочия, структура, порядок формирования и деятельности Контрольно-счетной палаты Курской области определяются законом области; Контрольно-счетная палата Курской области обладает правами юридического лица; финансирование Контрольно-счетной палаты Курской области осуществляется за счет средств бюджета области, предусмотренных в областном бюджете отдельной строкой.

Во-вторых, источниками бюджетного права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения*(23). В соответствии со ст. 2 БК РФ они также входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, в систему региональных нормативных правовых актов в бюджетной сфере входят подзаконные акты - акты исполнительных органов власти субъектов РФ, например, постановление Правительства Республики Тыва от 15 мая 2007 г. "Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры"*(24).

Муниципальная составляющая источников бюджетного права.

Акты органов местного самоуправления также можно систематизировать по юридической силе и разделить на нормативные правовые акты:

а)         принятые представительными органами местного самоуправления;

б)         принимаемые исполнительно-распорядительными  органами  местного самоуправления.

К актам, регулирующим бюджетные отношения, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав внутригородского муниципального образования "Преображенское" в г. Москве*(25) устанавливает, что к вопросам местного значения муниципального образования относится:

а)         формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением,   утверждение   отчета   об   исполнении   местного   бюджета   в   соответствии   с федеральным законодательством и законами города Москвы;

б)         утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

Во-вторых,   к   названным   выше   актам   относятся   акты   представительных  органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Эти акты входят в структуру бюджетного законодательства РФ*(26).

В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Например, постановление Администрации г. Белгорода от 16 октября 2002 г. N 1515 "Об утверждении правил учета комитетом финансов и бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета г. Белгорода".

Следует иметь в виду, что все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

 

1.4. Бюджетное законодательство РФ

Бюджетное законодательство РФ состоит из нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения. Бюджетное законодательство РФ с источниками бюджетного права соотносятся как часть и целое. Другими словами, акты бюджетного законодательства являются одновременно источниками бюджетного права; но понятие источников права более широкое по сравнению с бюджетным законодательством, так как помимо законодательных актов в систему источников включаются подзаконные акты.

Возглавляет систему бюджетного законодательства РФ Бюджетный кодекс; это прямо закреплено в ч. 2 ст. 2 БК РФ: федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

Структурно бюджетное законодательство РФ включает в себя три уровня -федеральный, региональный и муниципальный.

Федеральный уровень бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное законодательство РФ, принятое на федеральном уровне, состоит из следующих федеральных законов:

1) Бюджетного кодекса РФ, принятого 31 июля 1998 г. и вступившего в силу 1 января 2000 г., - первого кодифицированного акта бюджетного законодательства. До принятия данного Кодекса бюджетно-правовые нормы не были систематизированы и рассредоточивались в большом количестве законов РФ и федеральных законов. Вводным законом*(27) были признаны утратившими силу следующие законы:

а)         Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"*(28);

б)         Закон  РФ от 15  июля  1992  г.  N  3303-1  "О субвенциях республикам  в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"*(29);

в)         Закон РФ от 13 ноября  1992 г. N 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"*(30);

г)         Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"*(31);

д) Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным орган изациям"*(32).

Как сказано в преамбуле к Бюджетному кодексу, Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ состоит из преамбулы и пяти частей, включающих 28 глав, 307 статей.

В последние годы проводились и продолжают проводиться бюджетные реформы, в связи с чем в Бюджетный кодекс РФ постоянно вносятся изменения и дополнения. Например, при проведении реформы бюджетного процесса существенной переработке подверглась ч. 3 БК РФ "Бюджетный процесс в Российской Федерации", при реформировании межбюджетных отношений была переработана гл. 16 "Межбюджетные трансферты"; с 1999 г. было принято более 50 федеральных законов, внесших изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ.

Конституционным Судом РФ одно положение Бюджетного кодекса РФ было признано противоречащим Конституции РФ. Так, в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П*(33) "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пункта 2 и пункта 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакассия" сказано: "Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1), положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации*(34), поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания";

2)         федеральных  законов   о   федеральном   бюджете,   которые   начиная   с   2008   г. принимаются не на один год, как раньше, а на три года - на соответствующий финансовый год и плановый период, состоящий из двух последующих лет (например, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(35)). По окончании очередного финансового года утверждается отчет об исполнении федерального бюджета в форме федерального закона;

3)         федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ:

а)         Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 182-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(36);

б)         Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 183-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(37);

в)         Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 184-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(38).

По окончании очередного финансового года утверждаются отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов РФ в форме федерального закона;

4)         иных  федеральных законов,   регулирующих  бюджетные  отношения,   например: Федеральных  законов   от   13   октября   2008   г.   N   173-ФЗ   "О  дополнительных   мерах   по поддержке финансовой системы Российской Федерации"*(41), от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(40).

Региональный уровень бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное законодательство РФ, принятое на региональном уровне, состоит из законов субъектов РФ:

1) о бюджетах субъектов РФ, например: Закона Хабаровского края от 28 ноября 2007 г. N 166 "О краевом бюджете на 2008 год"*(41). Закона г. Москвы от 5 декабря 2007 г. N 47 "О бюджете города Москвы на 2008 год"*(42);

2)         о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, например Закона г.  Москвы от 3 октября 2007 г.  N 37 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год"*(43);

3)         регулирующих бюджетные  отношения,  таких,   как,   например,  законодательные акты   общего  действия,   регулирующие   бюджетное   устройство   и   бюджетный   процесс   в субъекте    РФ:    Закона    Республики    Калмыкия    "О    бюджетном    процессе    Республики Калмыкия"*(44), Закона г. Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве"*(45). В некоторых субъектах РФ принимаются законодательные акты об отдельных вопросах в бюджетной сфере, например в сфере бюджетного контроля: Закон Республики Северная   Осетия-Алания   от   5   марта   2005   г.   N   21-РЗ   "О   Контрольно-счетной   палате Республики Северная Осетия-Алания"*(46). Закон  Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006   г.   320-3   N   653-III   "О   государственном   финансовом   контроле   в   Республике  Саха (Якутия)"*(47).

Муниципальный уровень бюджетного законодательства РФ

Несмотря на то что на муниципальном уровне представительными органами местного самоуправления принимаются не законы, а нормативные правовые акты в иных формах, Бюджетный кодекс РФ установил, что муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения, включены в структуру бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК РФ).

Муниципальный уровень бюджетного законодательства РФ состоит из следующих муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований:

1)         муниципальных   правовых   актов    представительных   органов    муниципальных образований о местных бюджетах,  например:   Решение Казанской  городской Думы от 22 ноября 2007 г. N 12-24 "О бюджете муниципального образования города Казани на 2008 год"*(48),   Решение   Совета   муниципального   образования   "Большекачкинское   сельское  поселение" Елабужского муниципального района от 29 декабря 2007 г. N 32 "О бюджете Большекачкиского сельского поселения на 2008 год"*(49);

2)         иных муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения, например: Решение Думы г. Костромы от 27 марта 2003 г. N 22 "О Положении "О бюджетном процессе г.Костромы"*(50), Решение Совета депутатов г. Белгорода от 26 февраля 2008 г. N 629 "Об утверждении Положения о Контрольно-Счетной палате города Белгорода"*(51).


1.5. Наука бюджетного права

Наука бюджетного права - это система знаний о бюджетном праве как совокупности правовых норм, об основных бюджетно-правовых категориях, - таких, как бюджет, бюджетный процесс, бюджетный контроль, бюджетные правоотношения, - а также о процессе возникновения и развития бюджетного права, о тенденциях его развития и направлениях совершенствования бюджетно-правового регулирования.

Назначение науки бюджетного права - не только исследовать установленные бюджетно-правовые нормы и бюджетно-правовые отношения, но с помощью исторического, сравнительного, логического и других методов познания способствовать совершенствованию правового регулирования общественных отношений нормами бюджетного права, восполнять пробелы, устранять противоречия, исправлять неточности в законодательном регулировании бюджетных отношений. Наука бюджетного права относительно объективного бюджетного права*(52) выполняет следующие функции: аналитическую - в процессе комментирования и анализа действующих бюджетно-правовых норм и отношений; критическую - в процессе выявления пробелов и дефектов в бюджетном законодательстве; конструктивную - когда способствует образованию новых, более совершенных бюджетно-правовых механизмов*(53).

К основным объектам науки бюджетного права относятся:

нормы бюджетного права;

предмет и метод бюджетного права;

принципы бюджетного права;

источники бюджетного права;

бюджетные правоотношения;

понятийно-категориальный аппарат;

правоприменительная практика.

Источники бюджетного права как подотрасли финансового права нужно отличать от источников науки бюджетного права. Так, источниками науки бюджетного права наряду с нормативными правовыми актами являются теоретические источники: монографии, научные статьи, кандидатские и докторские диссертации по проблемам бюджетного права.

Следует отличать императивный метод бюджетного права от методов науки бюджетного права. Методами, с помощью которых наука бюджетного права изучает бюджетно-правовую действительность, являются: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой (компаративный), социологический и др.

Существует неразрывная связь между финансовым и бюджетным правом, поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права. Следовательно, наука бюджетного права - это составная часть финансово-правовой науки и развитие науки бюджетного права нельзя рассматривать вне закономерностей развития науки финансового права.

Сегодня финансовое право - это самостоятельная отрасль российского права, основной подотраслью которой является бюджетное право; это активно развивающаяся финансово-правовая наука, включая бюджетно-правовую науку, которая открывает все новые имена, так как все больше ученых занимаются исследованием финансово-правовых, в том числе бюджетно-правовых, вопросов. Учебная дисциплина "Финансовое право" включена в федеральную компоненту в качестве обязательной дисциплины во всех юридических вузах и на всех юридических факультетах страны; в большинстве юридических вузов и на юридических факультетах как самостоятельную дисциплину преподают "Бюджетное право". Но так было не всегда. История развития финансового, бюджетного права складывалась в нашей стране непросто.

Финансовое, бюджетное право начало формироваться в России в середине XIX в., как и в других западных государствах - Германии, Франции, Англии. Развитие капиталистических отношений неизбежно привело к усилению роли государственных финансов, бюджета в жизнедеятельности государства и к необходимости их регулировать правовыми средствами. К концу XIX в. открываются кафедры финансового права в трех ведущих университетах России - Московском, Казанском и Новосибирском*(54). Появляются первые учебники по финансовому праву, например "Учебник финансового права" В.А. Лебедева*(55), "Учение о государственных доходах" И.И. Янжула*(56), где в качестве основных вопросов рассматривались государственные доходы и государственные расходы, являющиеся составными частями государственного бюджета.

Следует отметить и большой вклад в развитие финансового, бюджетного права дореволюционного периода ученых И.Я. Горлова ("Теория финансов", 1841 г.), Е.Г. Осокина ("Несколько спорных вопросов по истории русского финансового права", 1853 г.), Ф.Б. Мильгаузена ("Финансовое право", 1865 г.), И.Х.. Озерова ("Финансовое право", 1915 г.).

Однако после Октябрьской революции 1917 г. ситуация резко изменилась. В связи с курсом большевиков на отмирание товарно-денежных отношений финансовым, бюджетным отношениям перестало уделяться должное внимание. Все кафедры финансового права были ликвидированы, ученые перестали заниматься финансово-правовой проблематикой, основы финансовой деятельности государства преподавались на других кафедрах и в рамках других дисциплин, в частности административного права. И лишь с 1939 г. началось медленное возрождение финансового права, вновь финансовое право ввели для изучения как самостоятельную дисциплину*(57). Однако следует отметить, что, несмотря на "гонения", финансово-правовая наука продолжала развиваться в направлении бюджетного права. На 20-е, 30-е годы прошлого столетия приходится написание следующих фундаментальных трудов по бюджетному праву: А.М. Гурвич "Бюджетное право по законодательству РСФСР" (1918 г.), С.А. Котляревский "Бюджет СССР" (1925 г.) и "Бюджет и местные финансы" (1926 г.), М.Д. Загряцков "Бюджетные права местных Советов" (1924 г.).

Некоторое время оставался открытым вопрос о месте финансового права в системе права, многие ученые считали его частью административного права. Считается, что конец научной дискуссии о месте финансового права в системе советского права положила Р.О. Халфина, которая в своей научной работе, изданной в 1952 г., определила предмет и метод финансового права*(58). С тех пор в юридической науке господствует точка зрения на финансовое право как самостоятельную отрасль права.

Бюджетное право, в отличие от других финансово-правовых институтов, в годы репрессий пострадало меньше всего, так как ни одно государство, в том числе советское, без бюджета существовать и функционировать не может. Поэтому проблемы исследования бюджета, бюджетно-правовых категорий оставались актуальными постоянно. В советские годы при исследовании финансово-правовых институтов акцент делался на исследовании проблем именно бюджетного права.

Большой вклад в развитие бюджетного права советского (послевоенного) периода внесли: М.И. Пискотин ("Советское бюджетное право", 1971 г.), С.Д. Цыпкин ("Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы.", 1973 г.), Н.И. Химичева ("Правовые основы бюджетного процесса в СССР", 1966 г., и "Субъекты советского бюджетного права", 1979 г.), Л.К. Воронова ("Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на примере союзной республики)", 1981 г.), О.Н. Горбунова и Е.А. Ровинский ("Бюджетные права местных Советов народных депутатов", 1978 г.), В.В. Бесчеревных ("Компетенция Союза ССР в области бюджета", 1976 г.).

В настоящее время в России наука бюджетного права продолжает активно развиваться. Новый импульс совершенствованию бюджетно-правовых норм и отношений дал переход к новым рыночным условиям хозяйствования. Начиная с 90-х годов прошлого века идет реформирование бюджетных отношений по всем направлениям - в отношении бюджетного процесса, межбюджетных отношений, разграничении доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Происходящие в экономической, финансовой жизни страны изменения обусловили бурный рост и изменения бюджетного законодательства: впервые в России появился кодифицированный правовой акт в бюджетной сфере - Бюджетный кодекс РФ. В таких условиях резко возрос интерес исследователей к происходящим бюджетно-правовым явлениям, событиям, к новым бюджетно-правовым нормам и институтам.

 

Вопросы для самоконтроля:

1.         Дайте определение бюджетного права.

2.         Определите предмет бюджетного права.

3.         Раскройте особенности метода правового регулирования в бюджетном праве.

4.         Назовите источники бюджетного права.

5.         Дайте определение науки бюджетного права.

6.         Раскройте роль и значение бюджета в современных условиях.


Sun, 10 Apr 2011 11:35:56 +0000
Глава 2. Бюджетная система Российской Федерации

 

2.1. Бюджетное устройство и бюджетная система: понятие и содержание

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения ее звеньев, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Элементом бюджетного устройства является бюджетная система.

Действующее законодательство определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В зависимости от государственного устройства существуют следующие схемы организации бюджетной системы: в государствах с унитарной формой правления бюджетная система состоит из двух звеньев - центрального и местных бюджетов; в государствах с федеративной формой правления - из трех - федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В соответствии со ст.  10 БК РФ к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты, в том числе:

-бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

-бюджеты городских и сельских поселений.

Все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации являются автономными и самостоятельными (каждый бюджет имеет свои источники доходов и расходов). Однако при необходимости в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено составление консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК РФ).

Особое внимание следует обратить на такой элемент бюджетной системы, как бюджеты государственных и территориальных внебюджетных фондов. В качестве таковых законодатель относит их к первому и второму уровням бюджетной системы соответственно. Однако фактически бюджеты внебюджетных фондов не входят в состав бюджетной системы Российской Федерации. Об этом свидетельствует то, что бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются отдельными федеральными законами на федеральном уровне и законами субъектов РФ в отношении территориальных внебюджетных фондов. В статье 184.2 БК РФ установлено, что одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов; в ст. 188 БК РФ определено, что проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов также имеют форму закона - закона субъекта Российской Федерации. Что касается муниципальных образований, то, поскольку органы местного самоуправления не принимают законов, бюджеты муниципальных образований утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления. При этом законодатель предусматривает возможность определять в уставах муниципальных образований иной порядок утверждения бюджетов. Однако это относится лишь к форме акта, которым утверждаются бюджеты муниципальных образований. Часть 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(59) (ред. от 25 декабря 2008 г.) относит утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Федерации не допускается.

В    бюджетах    субъектов    Российской    Федерации    в    соответствии    с    бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Следует указать, что бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

 

2.2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Статья 28 БК РФ закрепляет перечень принципов, на которых основано функционирование бюджетной системы Российской Федерации, т.е. в основе построения бюджетов всех уровней в единую систему лежат определенные исходные начала, идеи, отражающие специфику бюджетной деятельности как особого вида государственного управления.

Это принципы:

а)         единства бюджетной системы Российской Федерации;

б)         разграничения   доходов,   расходов   и   источников   финансирования   дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

в)         самостоятельности бюджетов;

г)         равенства   бюджетных   прав   субъектов   Российской   Федерации,   муниципальных образований;

д)         полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

е)         сбалансированности бюджета;

ж)        результативности и эффективности использования бюджетных средств;

з)         общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

и) прозрачности (открытости);

к) достоверности бюджета;

л) адресности и целевого характера бюджетных средств;

м) подведомственности расходов бюджетов;

н) единства кассы.

Следует отметить, что перечень принципов бюджетной системы РФ, данный в ст. 28 БК РФ, является закрытым и расширенному толкованию не подлежит. Функционирование бюджетной системы на основе вышеуказанных принципов и бюджетной классификации образует бюджетное устройство Российской Федерации. Такой вывод следует из анализа структуры Бюджетного кодекса, в частности раздела первого части второй. Определения понятия "бюджетное устройство Российской Федерации" в Бюджетном кодексе не содержится, но законодатель включил в структуру раздела первого части второй три главы: "Бюджетная система Российской Федерации", "Бюджетная классификация Российской Федерации", "Принципы бюджетной системы Российской Федерации".

Рассмотрим более подробно принципы бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы страны, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ).

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами на формирование доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установление и исполнение расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, из средств которого должны исполняться расходные обязательства;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, недействительны (ст. 31.1 БК РФ).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах (ст. 32 БК РФ).

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ).

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных для них бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ)

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года (ст. 35 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости) означает:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений о проектах бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ).

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем ведении они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ).

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и проведение всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ).


 

2.3. Бюджетная классификация Российской Федерации

Бюджетная классификация, как было отмечено ранее, является одним из трех элементов  бюджетного  устройства   РФ  наряду  с  бюджетной  системой   РФ  и   принципами бюджетной системы.

Состав бюджетной классификации Российской Федерации определен в ст. 19 БК РФ и включает классификацию:

а)         доходов бюджетов;

б)         расходов бюджетов;

в)         источников финансирования дефицитов бюджетов;

г)         операций   публично-правовых   образований   (далее   -   классификация   операций сектора государственного управления).

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы.

Классификация доходов бюджетов.

Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из кодов:

а)         главного администратора доходов бюджета;

б)         вида доходов;

в)         подвида доходов;

г)         классификации  операций  сектора  государственного управления,  относящихся  к доходам бюджетов.

Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:

а)         налоговые и неналоговые доходы:

б)         безвозмездные поступления:

Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Министерством финансов РФ.

Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия на установление и нормативное правовое регулирование налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации элементами доходов являются: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений, бюджеты Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов.

Министерство финансов Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти, Центральный банк Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган муниципального образования утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Следует отметить, что законодатель не определяет понятие классификации доходов бюджетов.

Классификация расходов бюджетов. Код классификации расходов бюджетов состоит из кодов:

а)         главного распорядителя бюджетных средств;

б)         раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;

в)         классификации  операций  сектора  государственного управления, относящихся  к расходам бюджетов.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

а)         общегосударственные    вопросы     (например,     функционирование     Президента Российской   Федерации,   высшего  должностного  лица   субъекта   Российской   Федерации   и муниципального        образования,        законодательных        (представительных)        органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований);

б)         национальная   оборона   (например,   Вооруженные  Силы   Российской   Федерации, модернизация    Вооруженных   Сил    Российской    Федерации    и    воинских   формирований, мобилизационная и вневойсковая подготовка, мобилизационная подготовка экономики);

в)         национальная безопасность и правоохранительная деятельность (например, органы прокуратуры,    внутренних   дел,    юстиции,    безопасности,    внутренние    войска,    система исполнения наказаний);

г)         национальная   экономика   (например,   общеэкономические   вопросы,   топливно-энергетический   комплекс,   исследование   и   использование   космического   пространства, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство);

д)         жилищно-коммунальное    хозяйство    (например,    жилищное    и    коммунальное хозяйство, благоустройство);

е)         охрана окружающей среды;

ж)        образование;

з)         культура, кинематография, средства массовой информации;

и) здравоохранение, физическая культура и спорт;

к) социальная политика;

л) межбюджетные трансферты.

Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проекту осуществления бюджетных инвестиций, подпадающему под установленные в соответствии с Бюджетным кодексом РФ критерии, присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов того или иного бюджета.

Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, обеспечению деятельности (выполнению полномочий) органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления, устанавливает Министерство финансов Российской Федерации.

Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или межбюджетных субсидий, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные субвенции и межбюджетные субсидии.

Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов федерального бюджета в части, касающейся финансового обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы, должны обеспечивать сопоставимость и соблюдение единых принципов отражения расходов.

Подобно предыдущему виду классификации, законодатель также не дает определения понятия и классификации расходов бюджетов.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов. Код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из трех элементов - кодов:

а)         главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов;

б)         группы,    подгруппы,   статьи    и    вида    источника    финансирования   дефицитов бюджетов;

в)         классификации  операций  сектора  государственного управления, относящихся  к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются источники:

а)         внутреннего     финансирования     дефицитов     бюджетов     -     государственные (муниципальные)   ценные   бумаги,   номинальная   стоимость   которых   указана   в   валюте Российской Федерации; кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации; бюджетные   кредиты   от  других   бюджетов   бюджетной   системы   Российской   Федерации; кредиты    международных   финансовых   организаций    в   валюте   Российской   Федерации; изменение   остатков   средств   на   счетах   по   учету   средств   бюджета;   иные   источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;

б)         внешнего финансирования дефицитов бюджетов - государственные ценные бумаги, номинальная   стоимость   которых  указана   в   иностранной   валюте;   кредиты   иностранных государств,   включая   целевые   иностранные   кредиты   (заимствования),   международных финансовых     организаций,     иных     субъектов     международного     права,     иностранных юридических лиц в иностранной валюте;  кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета.

Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ не содержит определения понятия классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, в отличие от ранее действовавшей редакции, где под классификацией источников финансирования дефицитов бюджетов РФ понималась группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями для покрытия дефицитов бюджетов.

Классификация операций сектора государственного управления. Код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и статьями операций сектора государственного управления являются:

а)         доходы - налоговые доходы, доходы от собственности, доходы от оказания платных услуг, суммы принудительного изъятия, безвозмездные поступления от бюджетов, взносы на социальные нужды, доходы от операций с активами, прочие доходы;

б)         расходы - оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда, оплата работ и услуг,      обслуживание      государственного      (муниципального)      долга,      безвозмездные перечисления организациям и бюджетам, социальное обеспечение, расходы по операциям с активами, прочие расходы;

в)         поступление нефинансовых активов - увеличение стоимости  основных средств, нематериальных активов и материальных запасов;

г)         выбытие   нефинансовых   активов   -   уменьшение   стоимости   основных   средств, нематериальных и непроизведенных активов, материальных запасов;

д)         поступление финансовых активов - поступление на счета бюджетов; увеличение стоимости   ценных  бумаг,   кроме  акций   и   иных  форм   участия   в   капитале;   увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам;    увеличение    стоимости     иных    финансовых    активов;    увеличение    прочей дебиторской задолженности;

е)         выбытие   финансовых   активов   -   выбытие   со   счетов   бюджетов;   уменьшение стоимости   ценных  бумаг,   кроме  акций   и   иных  форм  участия   в  капитале;   уменьшение стоимости   акций   и   иных   форм   участия   в   капитале;   уменьшение   задолженности   по бюджетным   ссудам    и    кредитам;   уменьшение   стоимости    иных   финансовых   активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;

ж)        увеличение    обязательств    -    увеличение    задолженности     по    внутреннему государственному    (муниципальному)   долгу   и    по    внешнему   государственному   долгу, увеличение прочей кредиторской задолженности;

з)         уменьшение    обязательств    -    уменьшение    задолженности    по    внутреннему государственному    (муниципальному)    долгу,    по    внешнему    государственному    долгу, уменьшение прочей кредиторской задолженности.

Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

До 1 января 2008 г. в составе бюджетной классификации не предусматривалось классификации операций сектора государственного управления.

Определения понятий "классификация операций сектора государственного управления" и "сектор государственного управления" в Бюджетном кодексе Российской Федерации не закреплены.

 

Вопросы для самоконтроля:

1.         Сформулируйте определение понятия бюджетной системы Российской Федерации.

2.         Назовите элементы бюджетной системы.

3.         Назовите обстоятельства, обусловившие существование действующей бюджетной системы.

4.         Дайте характеристику каждому уровню бюджетной системы.

5.         Сформулируйте определение бюджетного устройства РФ.

6.         Сформулируйте определение понятия принципов бюджетной системы РФ.

7.         Приведите примеры реализации принципов бюджетной системы РФ.

8.         Определите взаимодействие принципов бюджетной системы РФ.

9.         Сформулируйте определение понятия бюджетной классификации РФ.


Sun, 10 Apr 2011 11:41:50 +0000
Глава 3. Бюджетные правоотношения


3.1. Понятие и сущность бюджетных правоотношений

Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные правоотношения, субъекты которых, будучи участниками бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, наделены субъективными правами и обязанностями.

Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетных правоотношений; в ст. 1 законодатель лишь указывает, что к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, проведения государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля над их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В  юридической  литературе  можно  встретить  различные  взгляды   на   включение  в  состав бюджетных правоотношений отношения по формированию бюджетов. Некоторые авторы считают, что к бюджетным правоотношениям нельзя относить отношения по формированию бюджетов, поскольку последние являются налоговыми (в части поступления налоговых доходов) и гражданскими, административными (в части поступления неналоговых доходов) отношениями*(60). Следует указать, что непосредственное поступление указанных доходов в бюджеты бюджетной системы РФ предполагает их формирование, т.е. придание определенной формы денежным ресурсам, а именно формы бюджетов. Следовательно, к бюджетным правоотношениям относятся отношения по формированию бюджетов.

Глава 24.1 БК РФ регулирует отношения, возникающие в процессе исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства государственной казны. Данные отношения также относятся к бюджетным правоотношениям, функционирующим в процессе расходования бюджетных средств бюджетов.

Поскольку Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следовательно, к бюджетным правоотношениям следует относить и отношения, предусматривающие ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Бюджетное правоотношение представляет собой разновидность правовых отношений и обладает как общими признаками, присущими правоотношениям вообще, так и особенными признаками. Общими признаками бюджетных правоотношений следует считать те, что, во-первых, возникают на основе норм бюджетного права; во-вторых, имеют волевой характер; в-третьих, охраняются государством; в-четвертых, характеризуются индивидуализированностью субъектов, определенностью их поведения; наконец, субъекты правоотношения связаны между собой взаимными субъективными правами и обязанностями

Характерные особенности бюджетных правоотношений заключаются в следующем.

1.         Бюджетные   правоотношения   -   вид   финансовых   правоотношений.   Финансовые правоотношения     возникают    в    сфере    образования     (формирования),    распределения (перераспределения) и использования денежных фондов, финансовых средств государства и муниципальных     образований.     Бюджетные     правоотношения     возникают     по     поводу определения     компетенции     органов     государственной     власти     и     органов     местного самоуправления  в связи с установлением  порядка составления  и  рассмотрения  проектов федерального    бюджета,    бюджетов    субъектов    РФ    и     муниципальных    образований, утверждения    и    исполнения    указанных   бюджетов,    осуществления    контроля    над    их исполнением   и   т.д.   Иными   словами,   бюджетные   правоотношения   возникают   в   сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

2.         Обязательным субъектом бюджетных правоотношений всегда является государство в лице уполномоченного органа, органа местного самоуправления.

3.         Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе функционирования   бюджетов   различных   уровней   бюджетной   системы   РФ.    При   этом трехуровневая  бюджетная  система  определяет особенности  бюджетных  правоотношений, возникающих    в    процессе    функционирования    федерального    бюджета,    региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.

4.         Бюджетные правоотношения в установленных законодательством случаях подлежат межотраслевому  регулированию.  Так,  бюджетный  кредит как форма  расходов бюджетов может    быть     предоставлен     Российской     Федерации,    ее    субъекту,     муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским     законодательством     Российской     Федерации,     с     учетом     особенностей, установленных   Бюджетным   кодексом   РФ   и   иными   нормативными   правовыми   актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете.

Виды бюджетных отношений. Основным критерием классификации бюджетных правоотношений является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации. Следовательно,   можно   выделить  бюджетные   правоотношения   с  такими   объектами,   как  федеральный, региональный бюджеты и бюджет муниципального образования.

Федерация определяется как форма государственного устройства, подразумевающая соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения ими общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства*(61). Задачи рационального и эффективного распределения финансовых средств на всех уровнях федеративного устройства России обусловливают выделение таких видов бюджетных правоотношений, как вертикальные и горизонтальные.

Вертикальные бюджетные правоотношения функционируют между Российской Федерацией - ее субъектами - муниципальными образованиями и характеризуются соответствующей иерархией. К вертикальным бюджетным правоотношениям следует относить межбюджетные правоотношения. Например, "Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений"*(62) устанавливают порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений.

В бюджетной системе России "подчиненность" проявляется в устойчивых управленческих связях и заключается в том, что системные связи между уровнями бюджетной системы образуются только между первым и вторым и вторым и третьим уровнями, т.е. между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами*(63).

Горизонтальные бюджетные правоотношения функционируют между равноправными по правовому статусу территориями, т.е. между субъектами Российской Федерации или между муниципальными образованиями. Так, правовые связи возникают между бюджетами субъектов Российской Федерации при нахождении одного субъекта на территории другого субъекта, например, автономные округа и края (области), на территории которых они находятся. Из конституционно провозглашенного равенства субъектов Федерации следует, что отношения между ними относятся к горизонтальным управленческим отношениям. Вместе с тем очевидно, что разграничение расходных полномочий, а также источников доходов бюджетов требует наличия общего управленческого центра, которым и выступает бюджет края*(64). Горизонтальные отношения также возникают в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации между собой при решении вопросов, требующих объединения финансовых ресурсов, оказания финансовой помощи.

По объекту правового регулирования принято выделять имущественные и неимущественные, отделимые и неотделимые от материального содержания бюджетные правоотношения. Так, отделимые от материального содержания правоотношения объекты -те, которые так или иначе зафиксированы в бюджетно-правовых нормах либо вытекают из анализа указанных норм и существуют как предметы окружающего мира: бюджетные кредиты, бюджеты, субсидии, проекты бюджетов, нормативные акты и др. Неотделимые от материального содержания правоотношения объекты - те, которые представляют собой результат деятельности участников бюджетных правоотношений, неотделимый от его материального содержания (например, бюджетный контроль). Имущественные правоотношения выделяются таким объектом, как, например, бюджетный кредит, трансферт, а объектом неимущественных правоотношений являются проект бюджета, финансовый контроль и т.д.

По основным функциям права бюджетные правоотношения подразделяются на регулятивные правоотношения, обеспечивающие реализацию регулятивной функции права, и охранительные правоотношения, обеспечивающие реализацию охранительной функции права.

В структуру бюджетного правоотношения входят четыре элемента: объекты, субъекты, субъективное право и юридическая обязанность.

В зависимости от характера и видов бюджетных правоотношений объектами бюджетных правоотношений могут являться:

а) поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета  (доходы бюджета);

б)         часть бюджетных средств, которая используется и расходуется из соответствующих бюджетов (бюджетные расходы);

в)         часть      государственной      казны      (бюджетные     средства).      В     бюджетном законодательстве  отсутствует определение  государственной   казны,   несмотря   на  то,  что Бюджетный   кодекс   РФ   рассматривает   государственную   казну   как   объект   бюджетных правоотношений.   В данном  аспекте следует исходить  из  финансово-правовой  категории государственной казны;

г)         проекты федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

д)         законы о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ;

е)         деятельность по осуществлению бюджетного контроля, бюджетного учета и др.

 

В процессе  финансового   (бюджетного)   контроля   в  соответствии   с  нормами  действующего законодательства     между     субъектами     бюджетного     контроля     возникают     бюджетно-контрольные правоотношения - особый вид финансовых (бюджетных) правоотношений.

Субъекты бюджетных правоотношений - непосредственные участники бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, они принимают участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, являются участниками бюджетного процесса.

В круг субъектов бюджетного права по действующему законодательству входят:

а)         государство  и  его территориальные  подразделения  -  Российская  Федерация   в целом, ее субъекты, муниципальные образования;

б)         территории   со   специальным   правовым   режимом   (закрытые   административно-территориальные образования, особые экономические зоны);

в)         органы  государственной  власти  и  местного самоуправления - представительные (законодательные)    и    исполнительные    органы    государственной    власти    и    местного самоуправления;

г)         органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации;

д)         главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств в лице учреждений и иных организаций;

е)         главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета.

Субъект бюджетного  правоотношения,  как непосредственный  участник бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, должен обладать бюджетной правосубъектностью. Бюджетная правосубъектность - это совокупность бюджетной правоспособности, бюджетной дееспособности и бюджетной деликтоспособности.

Бюджетная правоспособность предполагает возможность, способность иметь предусмотренные бюджетным законодательством права и обязанности.

Правоспособность выступает в двух качествах: активная, т.е. правосубъектность, которой наделены субъекты власти, и пассивная правосубъектность, носителем которой являются субъекты подчинения. В данном аспекте болгарский ученый М. Костов указывает, что разграничение активных и пассивных субъектов финансовых правоотношений нельзя строить по цивилистической модели "кредитор - должник". В отношениях, строящихся по принципу "власть - подчинение" и не допускающих иных видов связи, - а именно к таким М. Костов относит финансовые правоотношения, - активным субъектом всегда выступает орган, который наделен властной компетенцией независимо от того, уполномочен ли он собирать (получать) средства или осуществлять действия по финансированию и субсидированию. Пассивные субъекты - адресаты властной компетенции независимо от того, являются ли они финансовыми должниками или носителями субъективных публичных прав (требований) в сфере финансового права*(65).

У субъектов бюджетных правоотношений правоспособность и дееспособность возникают с момента их образования одновременно и в полном объеме.

Бюджетный кодекс РФ наделяет соответствующими полномочиями субъектов бюджетных правоотношений отдельно в области бюджетного регулирования и бюджетного процесса. При этом указанные субъекты одновременно могут рассматриваться участниками и бюджетного процесса, и бюджетного регулирования. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - это установленные Бюджетным кодексом РФ и принятые в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной  власти  (органов местного самоуправления)  и  иных  участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

В статье 152 БК РФ выделены участники бюджетного процесса, чьи полномочия рассматриваются в следующих главах. В круг участников бюджетного процесса законодатель не включил бюджетные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. При этом следует отметить, что круг субъектов бюджетных правоотношений шире круга участников бюджетного процесса.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений наделены полномочиями в области бюджетного регулирования. К указанным бюджетным полномочиям Российской Федерации, осуществляемым от ее имени государственными органами, относится:

установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;

осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и управление государственными активами Российской Федерации;

установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;

установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;

установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов    бюджетной    системы     Российской    Федерации     и    бюджетных    учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);

временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации, осуществляемыми органами государственной власти субъектов Федерации, относится:

установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, контроль над их исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, контроль над их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;

установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации и бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации;

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

К ведению органов местного самоуправления относится:

установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, контроля над его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль над его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

определение порядка предоставления и предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий и бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и муниципальными активами;

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

К бюджетным полномочиям муниципальных районов также относится:

в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации установление нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наделены бюджетными полномочиями на установление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Характеризуя обязанности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, законодатель использует понятие "расходные обязательства". В соответствии со ст. 6 БК РФ расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения обязанности предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Согласно п. 1 ст. 84 БК РФ, расходные обязательства Российской Федерации возникают, в частности, в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и   (или)   полномочий   по   предметам   совместного   ведения,   не   отнесенным   Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации (ст. 85 БК РФ) возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени данного субъекта) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Федерации (от имени данного субъекта) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти данных субъектов переданных им полномочий Российской Федерации.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Таким образом, субъекты бюджетных правоотношений обладают правами и являются носителями обязанностей, за нарушение которых к ним применяются меры ответственности.


 

3.2. Межбюджетные отношения: особенности и правовая характеристика

Часть 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации провозглашает: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности"*(66). При этом одним из определяющих факторов финансового благополучия федеративного государства является уровень развития его территорий - общественно-территориальных образований, входящих в его состав.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" указывается, что залогом поддержания устойчивой финансовой системы является построение прозрачных и долговременных отношений между бюджетами различных уровней*(67).

Межбюджетные отношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Сущность и содержание межбюджетных отношений раскрываются в определении,  которое содержится  в  Бюджетном  кодексе  РФ  (ст.  6),  где  межбюджетные отношения определены как "взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса"*(68).

Из данного определения следует, что публично-правовые образования вступают в определенные отношения по вопросам регулирования бюджетных отношений и бюджетного процесса. Следовательно, субъектами межбюджетных правоотношений являются публично-правовые образования, а объектом - регулирование бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Законодатель не уточняет конкретных вопросов "регулирования бюджетных правоотношений", но поскольку межбюджетные отношения - это вид бюджетных правоотношений, в любом случае речь идет о бюджете.

Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России. Поскольку межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов, правовое регулирование межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Регулирование бюджетных правоотношений в аспекте межбюджетных отношений предполагает функционирование отношений:

а)         с таким объектом, как бюджетные средства, которые подлежат распределению (дотации,   межбюджетные   трансферты   и   др.).   Межбюджетные   трансферты   -   средства, предоставляемые   одним   бюджетом   бюджетной   системы   Российской   Федерации   другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

б)         процессуального, организационного характера  (закрепление доходов бюджетов разных уровней, их распределение и разграничение расходных полномочий, контроль над движением    бюджетных    средств).    Так,    распределение    доходов,    лежащее    в    основе межбюджетных отношений, представляет собой передачу органами государственной власти и   органами   местного   самоуправления   доходов,   закрепленных   за   бюджетами,   в   иные бюджеты    бюджетной    системы    РФ    по    нормативам    отчислений,    устанавливаемым    на постоянной основе или на очередной финансовый год. В отличие от разграничения доходов между   бюджетами,    которое   относится    к   компетенции   только   федеральных   органов государственной     власти,     распределять    доходы     между     бюджетами     могут     органы государственной власти обоих уровней и органы местного самоуправления муниципальных районов*(69).

Основополагающим принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач, и тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные финансовые средства (источники доходов) нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства. Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти выполняют свои полномочия, составляет правовое закрепление определенного порядка финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

В Бюджетном кодексе РФ используется понятие "бюджетное выравнивание", которое необходимо рассматривать как часть бюджетного регулирования. Под бюджетным выравниванием понимается процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня   с   целью   сглаживания   различий   в  уровнях   социально-экономического   развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном, минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти*(70).

Государственные и муниципальные образования одного уровня развиты неодинаково и имеют разные возможности для мобилизации налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставится выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входит также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов с учетом стимулирования приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования представляет собой совокупность методов (в том числе правовых) и средств, при помощи которых государство воздействует на процессы формирования и использования бюджетных ресурсов. При этом данный механизм оказывает непосредственное влияние на социально-экономическое развитие страны.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем, как уже отмечалось, вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Большую роль в регулировании межбюджетных отношениях играет Минфин России, в структуре которого находится Департамент межбюджетных отношений, обеспечивающий проведение единой финансовой и бюджетной политики во взаимоотношениях Министерства с субъектами Российской Федерации, закрытыми административно-территориальными образованиями (далее - ЗАТО), наукоградами, а также в отраслях жилищно-коммунального хозяйства и сферы услуг, предпринимательства, в области финансовой поддержки досрочного завоза грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. В соответствии с Приказом Минфина России от 10 февраля 1999 г. N 33 "Об утверждении Положения о Департаменте межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации" Департамент осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии с другими департаментами и управлениями Министерства, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основные задачи Департамента:

а)         подготовка  предложений  о  совершенствовании  бюджетной  системы   Российской Федерации,   развитии   принципов  бюджетного   федерализма   и   механизма   межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации в целях наиболее полного учета интересов и возможностей федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

б)         участие в разработке и  реализации единой финансовой, бюджетной, налоговой политики с субъектами Российской Федерации, ЗАТО, в отраслях жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания, предпринимательства, а также финансовой поддержки северных территорий;

в)         участие в разработке проекта федерального бюджета и в обеспечении исполнения в  установленном   порядке  федерального  бюджета,  в  составлении  отчета  об  исполнении федерального   бюджета    по   разделам,   относящимся    к   компетенции   Департамента   по досрочному завозу товаров (продукции);

г)         участие в разработке единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

д)         определение  взаимоотношений  федерального  бюджета  с бюджетами  субъектов  Российской Федерации и ЗАТО;

е)         обеспечение концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

ж)        рассмотрение  вопросов о  целесообразности  и  размерах оказания  финансовой помощи субъектам Российской Федерации и ЗАТО с учетом хода исполнения федерального бюджета и эффективности использования бюджетных средств;

з)         рассмотрение вопросов о целевом выделении средств из федерального бюджета для реализации программ развития наукоградов;

и) участие в осуществлении государственного финансового контроля над рациональным и целевым расходованием бюджетных средств, бюджетных ссуд и государственных кредитов, выделяемых на расширение сферы услуг, поддержку предпринимательства, финансовую поддержку досрочного завоза грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

В основу межбюджетных отношений положены следующие принципы отношений между различными уровнями власти:

а)         распределение и закрепление расходов бюджетов за определенными уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

б)         разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по единым нормативам доходов по уровням бюджетной системы РФ;

в)         равенство   бюджетных   прав   субъектов   РФ,   бюджетных   прав   муниципальных образований;

г)         выравнивание   уровней    минимальной    бюджетной    обеспеченности    субъектов Российской    Федерации    и    муниципальных    образований.    Вместо    понятия    бюджетной обеспеченности в настоящей редакции Бюджетного кодекса РФ используется понятие уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (местного бюджета), определяемого соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые    могут    быть    получены    консолидированным    бюджетом    субъекта    Российской Федерации  исходя  из уровня  развития  и  структуры  экономики  и  (или)  налоговой  базы (налогового  потенциала),  и  аналогичным  показателем  в среднем  по  консолидированным бюджетам   субъектов   Российской   Федерации  с  учетом   структуры   населения,  социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации распределяются между субъектами Федерации, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности данных субъектов, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

При этом использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации не допускается.

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год*(71);

д)         равенство  всех бюджетов  субъектов  РФ  во  взаимоотношениях с  федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Как указывают специалисты, мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Правильная организация процесса регулирования межбюджетных отношений способна обеспечить относительное выравнивание условий социально-экономического развития федеративного государства. Правовому регулированию межбюджетных отношений отведена не последняя роль.

 

Вопросы для самоконтроля

1.         Дайте определение бюджетного правоотношения.

2.         Назовите объект и субъектов бюджетного правоотношения.

3.         Охарактеризуйте содержание бюджетных правоотношений.

4.         Дайте определение межбюджетных отношений.

5.         В чем заключается сущность и особенности межбюджетных отношений?

6.         Назовите виды межбюджетных отношений.

7.         Каковы особенности межбюджетных отношений в современной России?


Sun, 10 Apr 2011 12:19:42 +0000
Глава 4 . Правовое регулирование доходов бюджетов

Sun, 10 Apr 2011 12:33:41 +0000
Глава 5. Правовое регулирование расходов бюджетов

Sun, 10 Apr 2011 12:39:12 +0000
Глава 6. Правовой режим государственных и муниципальных денежных фондов


Глава 7. Государственный и муниципальный долг

Просмотров: 7527
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
 
Смирнов Петр Юрьевич Римское право. Шпаргалки
Римское право. Шпаргалки
В книге кратко изложены ответы на основные вопросы темы "Римское право". Издание поможет систематизировать знания, полученные на лекциях и семинарах, подготовиться к сдаче экзамена или зачета.

Пособие адресовано студентам высших и средних образовательных учреждений, а также всем, интересующимся данной тематикой....

Цена:
22 руб

С. В. Сарбаш Элементарная догматика обязательств. Учебное пособие
Элементарная догматика обязательств. Учебное пособие

Учебное пособие представляет собой изложение общих положений об обязательствах Гражданского кодекса Российской Федерации (подразд. 1 разд. III части первой, за исключением параграфа 3 "Залог" и параграфа 4 "Удержание" гл. 23) с простым пояснением причин, которые вызывают необходимость того или иного регулирования, а также целей, преследуемых нормой права.

Учебное пособие предназначено главным образом для приступающих к изучению обязательственного права.

...

Цена:
1319 руб

 Курс доказательственного права. Гражданский процесс. Арбитражный процесс
Курс доказательственного права. Гражданский процесс. Арбитражный процесс
В настоящем Курсе раскрываются и анализируются научные положения теории доказывания и доказательств в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном праве, нормы законодательства, регулирующие доказательственную деятельность субъектов гражданского и арбитражного процессов. В Курсе также излагаются правовые позиции Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по ключевым проблемам доказательственного права.

Работа предназначена для студентов, магистрантов и аспирантов юридических вузов и факультетов, а также преподавателей, научных и практических работников юстиции....

Цена:
609 руб

Р. В. Енгибарян, Ю. К. Краснов Теория государства и права
Теория государства и права
Теория государства и права рассматривается в пособии в соответствии с требованиями учебной программы курса с учетом новейших достижений отечественной и мировой юридической мысли.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, специалистов в области государства и права, а также для всех читателей, интересующихся проблемами государства и права....

Цена:
929 руб

 История государства и права зарубежных стран. Шпаргалка
История государства и права зарубежных стран. Шпаргалка
Настоящее издание поможет систематизировать полученные ранее знания, а также подготовиться к экзамену или зачету и успешно его сдать.

Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений....

Цена:
26 руб

 Комментарий к Гражданскому Кодексу Российской Федерации. Часть 3. Учебно-практический комментарий
Комментарий к Гражданскому Кодексу Российской Федерации. Часть 3. Учебно-практический комментарий
Издание представляет собой постатейный научно-практический комментарий части третьей Гражданского кодекса РФ. Комментарии к статьям Кодекса основаны на доктрине гражданского права, а также материалах их практического применения. Все нормы проанализированы во взаимодействии с правилами других законов и иных нормативных актов, действующих по состоянию на 1 июля 2015 г. Комментарий рассчитан на научных и практических работников в области права, студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов, а также всех граждан, интересующихся вопросами гражданского права....

Цена:
570 руб

В. А. Белов Занимательная цивилистика в 3 книгах. Книга 1. Учебное пособие
Занимательная цивилистика в 3 книгах. Книга 1. Учебное пособие
Издание состоит из трех книг, представляющих собой серию небольших очерков по разнообразным вопросам гражданского права, которые почти не обсуждаются ни в учебной, ни в специальной литературе, главным образом, из-за их незначительности, экстравагантности, а также из-за их нахождения "на стыке" гражданского права с другими отраслями права и даже неюридическими дисциплинами. Приобретение навыка решения подобных вопросов представляется весьма важным для всех практикующих юристов, которых жизнь регулярно забрасывает в ситуации, "не предусмотренные законодательством". Воспитывая навык критического отношения к оценке ситуаций, традиционно третирующихся как лежащие вне сферы внимания права и юриспруденции, эта книга способствует формированию первоначальных представлений о задачах, приемах и границах гражданско-правового регулирования....

Цена:
393 руб

М. В. Гриценко, Н. И. Летушева Теория государства и права. Учебник
Теория государства и права. Учебник
Учебник написан в соответствии с Государственным образовательным стандартом среднего профессионального образования. Содержит материал для изучения отраслевых юридических наук.

Для студентов средних профессиональных учебных заведений....

Цена:
1189 руб

А. Л. Корнеев Особенности совершения сделок с земельными участками. Учебное пособие
Особенности совершения сделок с земельными участками. Учебное пособие

Настоящее издание представляет собой учебное пособие, посвященное особенностям сделок с земельными участками, в том числе договорам аренды, купли-продажи, дарения и др. Издание соответствует требованиям государственного образовательного стандарта, предъявляемым к учебным изданиям.

Для студентов юридических вузов и факультетов, обучающихся по образовательным программам магистерской подготовки.

...

Цена:
459 руб

 Всеобщая история государства и права. В 2 томах. Том 2. Новое время. Новейшее время
Всеобщая история государства и права. В 2 томах. Том 2. Новое время. Новейшее время
Настоящий том воспроизводит части 3 и 4 учебника "Всеобщая история государства и права", вышедшего в свет в 1947 г. Этот учебник был написан ведущими российскими правоведами - корифеями отечественной юриспруденции. Он до сих пор сохраняет свое научное и учебное значение и остается в числе лучших учебников по курсу всеобщей истории государства и права (истории государства и права зарубежных стран).

Предназначается для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов....

Цена:
749 руб



2003 Copyright © «Advokat.Peterlife.ru» Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Юридическая консультация, юридические услуги, юридическая помощь онлайн.
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт
  Яндекс.Метрика Яндекс цитирования