СМИ Законы РФ
Юр.книга А.В. Мелехин Административное право РФ: конспект лекций

Thu, 03 Mar 2011 22:44:38 +0000
Титулка

 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КУРС ЛЕКЦИЙ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 20 октября 2009 года

 

А.В. МЕЛЕХИН

 

Мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор.

 

Рецензенты:

 

Шелковникова Е.Д., доктор юридических наук, профессор (МГЛУ).

Шпаковский Ю.Г., доктор юридических наук, профессор (МГЮА).

Лапина М.А., доктор юридических наук, профессор (РГГУ).

 

Курс лекций содержит все основные положения и темы, предусматриваемые действующей программой по административному праву Российской Федерации. Устоявшиеся точки зрения и взгляды на проблемы государственного управления рассматриваются с использованием новых методических подходов.

Основные положения излагаемого курса базируются на принципах историзма, объективности и конкретности, а также общепризнаваемых закономерностей формальной и диалектической логики. При характеристике рассматриваемых государственно-правовых явлений используются и частнонаучные методы.

При изложении материала теоретические положения иллюстрируются примерами из действующего законодательства, правовой и социально-экономической политики Российской Федерации и других государств на различных этапах исторического развития, а также положительных и иных примеров из практики государственного строительства.

Курс лекций рассчитан на студентов и слушателей юридических факультетов и вузов, других высших и средних учебных заведений, а также на всех изучающих или интересующихся проблемами организации государственного управления в современной России.

Автор выражает слова признательности компании "КонсультантПлюс" за помощь в предоставлении возможности подбора и использования в тексте курса лекций многочисленных нормативных правовых актов и иных источников.


Thu, 03 Mar 2011 22:46:48 +0000
СОДЕРЖАНИЕ


 

Общая часть. Сущность и основные институты административного права

Тема I. Государственное управление и исполнительная власть в Российской Федерации

Тема II. Административное право Российской Федерации как отрасль права и как наука

Тема III. Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения

Тема IV. Субъекты административного права

Тема V. Административно-правовой статус граждан

Тема VI. Органы исполнительной власти как субъекты административного права

Тема VII. Государственная служба и государственные служащие

Тема VIII. Административно-правовой статус предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений

Тема IX. Административно-правовые формы и методы осуществления исполнительной власти (государственного управления)

Тема X. Обеспечение законности в сфере государственного управления

Тема XI. Ответственность по административному праву

Тема XII. Административный процесс и административное процессуальное право

 

Особенная часть. Административно-правовое регулирование в сферах и отраслях государственного управления

Тема XII. Основы административно-правовой организации государственного управления в современных условиях

Тема XIV. Государственное управление в условиях чрезвычайных (кризисных) ситуаций (ЧС)

Тема XIV. Организация государственного управления в условиях действия особых правовых режимов

Тема XVI. Государственное управление экономикой

Тема XVII. Государственное управление социально-культурной сферой

Тема XVIII. Государственное управление в административно-политической сфере

 

Примерная тематика письменных (курсовых и контрольных) работ.

Методические рекомендации по выполнению письменных работ.

Основные контрольные вопросы для подготовки к экзамену.

Тестовые задания по курсу административного права.

Нормативные правовые акты, официальные документы и литературные источники ко всем темам.

Терминологический словарь.

Приложения.


Thu, 03 Mar 2011 22:48:45 +0000
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ УЧЕБНОГО КУРСА

 

 

Программа курса лекций "Административное право Российской Федерации", рассматриваемого как общепрофессиональная дисциплина, разработана в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта.

"Административное право Российской Федерации" представляет собой одну из профилирующих отраслевых юридических дисциплин, предусматривающую изучение административно-правовых норм и регулируемых ими общественных отношений в сфере реализации задач и функций исполнительной власти. Эти отношения, многообразные по своему характеру, составляют предмет административного права как одной из ведущих отраслей правовой системы Российской Федерации.

Термин "администрация" на латинском языке означает управление. Поэтому административное право нередко определяют как право управления или управленческое право. В условиях радикальных изменений, осуществляемых не только в политической и экономической, но и в других сферах жизнедеятельности, повышается роль административно-правовых средств регулирования. Изменяются организация государственного управления, система органов исполнительной власти, формы и методы ее реализации. Издаются новые нормативные акты, содержащие административно-правовые нормы, изменяются и дополняются ранее принятые.

Задача студентов и слушателей в процессе изучения дисциплины заключается в необходимости постоянного отслеживания изменений, происходящих в области административного законодательства. Это позволит более полно и глубоко осмысливать и использовать накопленные в процессе обучения знания, соответственно корректируя их с учетом происходящих изменений в законодательстве.

Целевое назначение учебного курса состоит в овладении студентами и слушателями комплексом знаний о сущности и основных институтах административного права, главных направлениях реализации его регулятивной функции.

Задачами курса являются изучение студентами и слушателями:

- административного права как отрасли права через раскрытие сущности административно-правовых норм и административно-правовых отношений в сфере реализации задач и функций исполнительной власти;

- понятие науки административного права. Норм административного и административно-процессуального законодательства;

- системы субъектов административного права, административно-правового статуса граждан, органов исполнительной власти и местного самоуправления, общественных объединений, форм и методов их деятельности;

- правовых институтов административной ответственности, административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти;

- организации государственного управления в особых условиях;

- организации административно-правового регулирования в отраслях хозяйственной деятельности, социально-культурной жизни, административно-политической сферы и межотраслевого государственного управления;

- контроля и надзора за соблюдением законности в сфере реализации исполнительной власти.

Учебный курс базируется на основных положениях теории государства и права, конституционного права, а также на положениях таких важнейших нормативных правовых актов, как Конституция Российской Федерации; Конституции республик, Уставы краев, областей и других субъектов Российской Федерации; законодательные и другие нормативные правовые акты управления федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; материалы практики государственного управления.

Структура учебного курса состоит из двух взаимосвязанных частей:

Общая часть - сущность и основные институты административного права.

Особенная часть - административно-правовая организация отраслевого и межотраслевого управления.

Преподавание и изучение курса строится на сочетании лекций и семинаров. На них обучаемым предлагается отработка практических задач по конкретным ситуациям с применением норм административного права органами исполнительной власти.

Настоящая программа является единой для всех форм обучения. С учетом избираемой специализации студенты и слушатели могут выполнять дипломную работу по административному праву.


Thu, 03 Mar 2011 22:51:12 +0000
ПРОГРАММА КУРСА

 

 

 

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Тема 1. Государственное управление и исполнительная власть

в Российской Федерации

 

Общее понятие управления. Социальное управление и его виды. Понятие и основные черты государственного управления, его задачи и функции в современных условиях.

Основные черты исполнительной власти: функции, формы и методы осуществления. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

Правовые основы взаимоотношений исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти. Исполнительная власть и местное самоуправление.

Принципы осуществления государственного управления, а также организации и деятельности исполнительной власти: законность, демократизм, федерализм, эффективность, законодательное разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 

Тема 2. Административное право Российской Федерации

как отрасль права и как наука

 

Генезис возникновения и развития административного права. Общественные отношения, регулируемые административным правом. Особенности методов административно-правового регулирования общественных отношений.

Место административного права в правовой системе Российской Федерации. Административное право и государственное управление. Соотношение административного права с конституционным, гражданским, трудовым, уголовным, финансовым и другими отраслями права.

Источники административного права. Нормы международного права. Конституция Российской Федерации - основной источник административного права. Законодательство Российской Федерации. Систематизация и классификация норм административного права. Административное и административно-процессуальное законодательство.

Система административного права. Общая и Особенная части, критерии их деления и специфика содержания.

Роль науки в совершенствовании административного права и государственного управления. Основные этапы и перспективы развития науки административного права.

Предмет и система учебного курса "Административное право".

 

Тема 3. Административно-правовые нормы

и административно-правовые отношения

 

Понятие, структура и виды административно-правовых норм. Способы реализации и действие административно-правовых норм во времени, пространстве и по кругу лиц.

Соотношение административно-правовых норм в законодательстве и правовых актах исполнительной власти. Повышение роли закона в регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти.

Понятие и особенности административно-правовых отношений. Предпосылки возникновения, виды и структура административно-правовых отношений.

Общая характеристика административно-правового статуса участников административно-правовых отношений.

 

Тема 4. Субъекты административного права

 

Понятие, виды и правовой статус субъектов административного права. Приоритет прав и свобод граждан как высшей социальной ценности по Конституции Российской Федерации.

Понятие и основные черты административных правоспособности, дееспособности, правосубъектности и деликтоспособности.

 

Тема 5. Административно-правовой статус граждан

 

Административные правоспособность, дееспособность, правосубъектность и деликтоспособность граждан.

Права и свободы граждан России по административному праву. Административно-правовые обязанности граждан. Административно-правовые гарантии соблюдения и охраны прав граждан в сфере государственного управления. Иммунитеты и привилегии.

Административно-правовой статус: иностранных граждан; лиц с двойным гражданством; лиц без гражданства; вынужденных переселенцев и беженцев.

 

Тема 6. Органы исполнительной власти как субъекты

административного права

 

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти: взаимоотношение с Председателем Правительства России; определение состава и структуры федеральных органов исполнительной власти; определение их соподчиненности.

Понятие, виды и правовой статус органов исполнительной власти. Принципы построения системы органов исполнительной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации: состав, правовой статус и регламент его работы. Министерства, федеральные службы и федеральные агентства: их правовой статус, соподчиненность и направления деятельности.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Советы Министров - Правительства республик, администрации краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, другие государственные органы исполнительной власти субъектов Российской федерации.

 

Тема 7. Государственная служба и государственные служащие

 

Генезис развития государственной службы в царской России, СССР и Российской Федерации. Система правовых актов о государственной службе.

Понятие, система и принципы государственной службы. Понятие и категории государственных должностей, а также способы из замещения. Понятие и классификация государственных служащих. Основные обязанности, права и ограничения государственных служащих. Прохождение государственной службы. Поощрения и ответственность государственных служащих. Соотношение государственной и негосударственной службы.

 

Тема 8. Административно-правовой статус предприятий,

учреждений, организаций и общественных объединений

 

Понятие и виды предприятий и учреждений. Основы административно-правового положения предприятий, учреждений и организаций.

Создание и прекращение деятельности предприятий, учреждений и организаций. Административно-правовые гарантии их самостоятельности.

Административно-правовая характеристика предпринимательской деятельности и способы ее защиты.

Понятие и виды общественных объединений. Основы административно-правового статуса общественных объединений. Правовые основы взаимоотношений общественных объединений и органов исполнительной власти.

Профессиональные союзы, их права и гарантии деятельности. Взаимоотношения профсоюзов с органами исполнительной власти и администрацией предприятий, учреждений, организаций.

Религиозные объединения. Взаимоотношения религии и государства в гражданском обществе.

 

Тема 9. Административно-правовые формы и методы

осуществления исполнительной власти

(государственного управления)

 

Понятие и общая характеристика форм и методов государственного управления.

Правовые акты управления: понятие и юридическое значение. Классификация правовых актов управления. Порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления. Требования, предъявляемые к актам управления, и последствия их несоблюдения. Порядок отмены, изменения и приостановления актов государственного управления. Особенности актов с административными санкциями. Административно-правовой договор.

Формы реализации исполнительной власти, их виды. Сочетание правовых и неправовых форм управления.

Виды методов реализации исполнительной власти. Использование административных и экономических методов управления.

Понятие убеждения и принуждения в государственном управлении. Приоритет использования убеждения в осуществлении функций исполнительной власти. Обеспечение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Классификация и правовая характеристика мер административного принуждения.

 

Тема 10. Обеспечение законности

в сфере государственного управления

 

Понятие законности и способы ее обеспечения. Соотношение законности, дисциплины и целесообразности. Контроль и надзор в сфере управления.

Президентский контроль. Контроль законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти в сфере управления. Надзор органов прокуратуры.

Общественный контроль.

Роль предложений, заявлений граждан в обеспечении законности в государственном управлении.

Право граждан на административную жалобу. Право граждан на судебное обжалование противоправных действий органов управления и должностных лиц. Порядок рассмотрения и разрешения жалоб.

 

Тема 11. Ответственность по административному праву

 

Понятие и основные черты административной ответственности. Правовые основы установления и применения административной ответственности.

Административное правонарушение как фактическое основание административной ответственности. Признаки административного правонарушения. Состав административного правонарушения, его элементы.

Основания, условия и последствия освобождения от административной ответственности.

Понятие и виды административных взысканий. Общие правила их применения. Административная ответственность юридических лиц (коллективных субъектов).

Дисциплинарная и материальная ответственность по административному праву.

 

Тема 12. Административный процесс и административное

процессуальное право

 

Сущность административного процесса: широкая и узкая трактовки его понятия. Соотношение административного процесса с другими видами процессуальной деятельности (гражданским и уголовным процессом).

Административный процесс и административная юрисдикция. Место административной юрисдикции среди других видов юрисдикционной деятельности.

Содержание административного процесса: административно-процедурные и административно-юрисдикционные действия.

Административно-юрисдикционная деятельность (административное производство) как форма практической реализации (осуществления) административной юрисдикции.

Виды административного производства: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам, согласительное производство.

Понятие, задачи, принципы производства по делу об административных правонарушениях. Законодательные основы производства.

Виды органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Участники административного производства.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях.

Меры обеспечения административного производства.

Проблема формирования административно-процессуального права как отрасли правовой системы Российской Федерации. Перспективы научной разработки и заключительного принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

 


 

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРАХ

И ОТРАСЛЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Тема 13. Основы административно-правовой организации

государственного управления в современных условиях

 

Понятие и цели административно-правовой организации государственного управления. Правовые основы организации государственного управления. Развитие и совершенствование форм и методов государственного управления в современных условиях.

Разграничение компетенции в сфере управления между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Межотраслевые и отраслевые начала в организации государственного управления. Региональные начала в государственном управлении.

 

Тема 14. Государственное управление в условиях

чрезвычайных (кризисных) ситуаций (ЧС)

 

Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов государственного управления в условиях ЧС.

Виды ЧС. Характер изменений в государственном механизме. Полномочия органов государственного управления по предотвращению и ликвидации последствий ЧС. Компетенция МЧС России. Задачи ГО РФ и РСЧС. Особенности применения мер административной ответственности в условиях ЧС.

 

Тема 15. Организация государственного управления

в условиях действия особых правовых режимов

 

Понятие и основные черты особых правовых режимов. Их виды: чрезвычайное положение; военное положение; военное время; зона проведения контртеррористической операции. Основания введения, цели и сроки действия особых правовых режимов. Механизм реализации процесса ввода в действие особых правовых режимов.

Характер и объем ограничения конституционных прав и свобод граждан и общественных объединений. Контроль со стороны международных организаций (ООН, Совет Европы).

 

Тема 16. Государственное управление экономикой

 

Правовые основы и социальные предпосылки перехода экономики России к рыночным отношениям. Трансформация отношений собственности и органов управления в сфере хозяйственной деятельности.

Понятие и содержание экономической деятельности как объекта административно-правового регулирования. Основные направления и формы административно-правового воздействия на экономическую деятельность. Организационная структура государственного управления экономикой. Антимонопольная деятельность государства. Организация стандартизации, сертификации продукции и услуг. Управление государственным имуществом.

Организационная структура государственного управления финансами и бюджетом. Организация кредитного дела. Банковские организации: понятие, система, особенности административно-правового статуса Центрального банка РФ. Организация финансового контроля. Организации и органы налоговой деятельности, особенности их административно-правового регулирования. Полномочия комитета по финансовому мониторингу.

Организационно-правовая система управления промышленностью. Органы государственного управления промышленностью. Административно-правовой статус коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих промышленную деятельность. Государственные и муниципальные унитарные предприятия: понятия, виды. Особенности административно-правового регулирования в отраслях топливно-энергетического комплекса. Государственный надзор в управлении промышленностью.

Организационно-правовая система государственного управления сельским хозяйством. Органы государственного управления сельским хозяйством. Особенности административно-правового регулирования агропромышленного комплекса. Государственный контроль в сельском хозяйстве.

Органы государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством. Особенности административно-правового статуса организаций в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Государственный надзор в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Особенности административно-правового статуса органов местного самоуправления в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Организационная структура государственного управления транспортом. Органы государственного управления связью и информатизацией. Особенности управления дорожным хозяйством. Государственный контроль в области транспорта, связи и информатизации.

Организационная структура государственного управления в области использования и охраны природных ресурсов. Государственный контроль (надзор) в области использования и охраны природных ресурсов. Компетенция местного самоуправления в области использования и охраны природных ресурсов.

Органы государственного управления внешнеэкономической деятельностью. Особенности административно-правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Тарифное регулирование, квотирование, лицензирование. Организация таможенного дела. Государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности. Организационно-правовая система государственного управления торговлей. Государственный контроль в торговле.

 

Тема 17. Государственное управление

социально-культурной сферой

 

Понятие социально-культурной сферы. Отрасли социально-культурной сферы. Управление в социально-культурной сфере.

Административно-правовое регулирование управления в сфере труда и социальных отношений.

Основные направления деятельности Министерства труда и социального развития Российской Федерации, входящих в его систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной политики в области труда и социальных вопросов, по повышению уровня жизни и доходов населения, улучшению условий и охраны труда.

Российская инспекция труда при Минтруде России и ее территориальные органы.

Система и компетенция миграционной службы и службы занятости населения Минтруда России.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам социального обеспечения и защиты граждан, проживающих на подведомственной территории.

Система образования: понятие и составляющие элементы. Организационные формы управления образованием. Образовательные учреждения: понятие, виды. Особенности административно-правового статуса образовательных учреждений. Государственный контроль в сфере образования.

Организационно-правовая система государственного управления наукой. Органы государственного управления наукой. Организации науки, научные учреждения и сообщества. Особенности административно-правового статуса Российской академии наук. Формы деятельности органов власти в области науки и технической политики.

Организационно-правовые основы управления культурой. Органы государственного управления культурой. Организации в области культуры: понятие, система, виды, особенности их административно-правового статуса.

Организационно-правовые основы государственного управления здравоохранением. Учреждения здравоохранения. Медицинское страхование. Санитарно-эпидемиологический надзор. Государственный контроль в сфере здравоохранения.

Организационно-правовые основы управления в области труда и социальной защиты граждан. Органы государственного управления в сфере труда и социального развития, их компетенция. Особенности административно-правового статуса социальных служб. Государственный контроль в сфере труда и социальной защиты.

Органы государственного управления печатью и средствами массовой информации. Административно-правовое регулирование государственной политики поддержки средств массовой информации и книгоиздания РФ. Административно-правовое регулирование телерадиовещания РФ.

 

Тема 18. Государственное управление

в административно-политической сфере

 

Понятие административно-политической сферы. Отрасли административно-политической сферы.

Организационно-правовые основы управления обороной. Органы управления обороной. Вооруженные Силы Российской Федерации, их состав, комплектование и порядок прохождения воинской службы.

Организационно-правовые основы управления безопасностью. Органы управления безопасностью. Правовой статус Совета Безопасности РФ и структур, ему подобных, в субъектах РФ. Федеральная служба безопасности: структура, полномочия. Государственная граница и ее охрана. Охрана государственной тайны.

Организационно-правовые основы управления внутренними делами. Система и задачи органов внутренних дел как составной части системы МВД России. Административно-правовой статус милиции: ее виды, организация, административные полномочия. Криминальная милиция. Милиция общественной безопасности. Внутренние войска, их административно-правовой статус.

Организационно-правовые основы управления юстицией. Система, функции и полномочия органов юстиции. Регистрация актов гражданского состояния.

Организационно-правовые основы управления нотариатом и адвокатурой. Их полномочия.

Организационно-правовые основы управления иностранными делами. Органы управления иностранными делами и их полномочия. Особенности управления в сфере взаимоотношений с государствами-членами СНГ.


Thu, 03 Mar 2011 22:54:47 +0000
ОБЩАЯ ЧАСТЬ СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Тема 1. Государственное управление и исполнительная власть в Российской Федерации

 

 

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений:

Общее понятие управления. Социальное управление и его виды. Понятие и основные черты государственного управления, его задачи и функции в современных условиях.

Основные черты исполнительной власти: функции, формы и методы осуществления. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

Правовые основы взаимоотношений исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти. Исполнительная власть и местное самоуправление.

Принципы осуществления государственного управления, а также организации и деятельности исполнительной власти: законность, демократизм, федерализм, эффективность, законодательное разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 

1.1. Понятие, характерные черты и принципы государственного

управления. Исполнительная власть

 

Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству чем-либо. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы. Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию их программ и целей.

Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которая направлена на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей, для достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом задач. Социальное управление является родовым понятием, и оно включает в себя следующие элементы: государственное управление, муниципальное управление, управление в организациях, управление общественными явлениями и процессами.

В словарном понимании "государственное управление" означает управление делами государства. Термин "государственное управление" широко используется в законодательстве многих стран. В период существования СССР (1917 - 1991 гг.) он официально применялся на конституционном и законодательном уровнях.

В СССР советское государственное управление понималось как "исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, состоящая в осуществлении под руководством ВКП(б) законов и других, основанных на законе, правовых актов и направленная на развитие и укрепление социалистической собственности, на укрепление обороны нашей страны, на обеспечение благосостояния советского народа, охрану прав и обеспечение выполнения обязанностей граждан, на идейно-политическое воспитание советских граждан, укрепление и развитие социалистических общественных отношений" <1>.

--------------------------------

<1> Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. С. 3 - 4.

 

В тексте Конституции Российской Федерации 1993 года отсутствовала ссылка на этот термин. Вместо него на конституционном, а затем и научном уровнях стал применяться новый термин - "исполнительная власть".

Сложившаяся в Российской Федерации в начале 90-х годов XX столетия ситуация с использованием этих двух терминов объясняется конституционным провозглашением разделения властей. В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения ее на три ветви (один из признаков правового государства): законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой из ветвей власти по отношению друг к другу должны быть относительно самостоятельны. Это конституционное положение в совокупности с демократической эйфорией от распада СССР послужило основанием повального отказа от употребления в научном обороте и на законодательном уровне термина "государственное управление".

К концу XX века стало приходить понимание непреложного факта, свидетельствующего о том, что по своей природе и сущности государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях и качествах. Поэтому нецелесообразно и не совсем правильно надо было отказываться от предыдущего положительного опыта функционирования государственного механизма. Нет необходимости (как это было в 1917 году) разрушать все до основания, чтобы начинать все с ноля, и при этом желательно идти по исторической целине с российской спецификой.

Широко используемая в практике государственного строительства демократических стран теория "разделения властей" исходит из принципиальной позиции о том, что государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Это создает угрозу возникновения антидемократического режима. В каждой ветви власти создаются обладающие официальными полномочиями субъекты (органы государственной власти), основным предназначением которых является практическая реализация задач, стоящих перед этими ветвями власти.

Известный русский ученый Л.А. Тихомиров в своей работе "Монархическая государственность" при рассмотрении критериев эффективности государственного управления подчеркивал, что "...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации, и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных" <1>.

--------------------------------

<1> Цитируется по работе: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. М.: Омега-Л, 2004. С. 306 - 307.

 

Государственное управление в Российской Федерации (в широком смысле) осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов (опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права).

Государственное управление в узком смысле представляет собой внутриорганизационную деятельность, осуществляемую в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и иных вопросов).

Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами - органами исполнительной власти.

С точки зрения общетеоретических позиций профессор Попов Л.Л. при характеристике государственного управления выделил следующие их характерные качества:

"1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

7. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 8.

 

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, имеет следующие характерные черты, позволяющие отличать ее от деятельности представительных и судебных органов:

1. Выполнение общезначимых функций:

прогнозирование - обеспечивает научность и рациональность деятельности;

планирование - определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения;

организация - направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований;

координирование - в процессе ее производится подстройка уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;

надзор - метод государственного управления, применяемый с целью выявления возможных недостатков в деятельности государственных и негосударственных структур;

контроль - метод государственного управления, сущностью которого является постоянная проверка результатов деятельности государственных и негосударственных структур с целью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельности.

2. Нормативно-распорядительное регулирование, которое осуществляется при помощи законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов.

3. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер, то есть она осуществляется на основе и во исполнение закона. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которых является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер.

4. Использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение.

5. Непрерывный и оперативный характер государственной деятельности выражается в том, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством.

6. Осуществление специализированных функций, требующих использования единообразной технологии. Виды и содержание таких функций обусловливаются сферой или областью государственного управления. К специальным функциям относятся следующие основные функции: защита конституционных прав и свобод субъектов права; обеспечение обороноспособности страны; охрана общественного порядка и собственности; охрана государственной границы; обеспечение экологической безопасности; развитие образования, науки, культуры, здравоохранения; создание соответствующих условий, необходимых для всестороннего и полного развития личности; социальная и иная защита граждан и т.д.

7. При необходимости применение мер административной ответственности, представляющей собой вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.

8. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности.

9. Высокий профессионализм государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государственного управления должен отдаваться лицам, обладающим прежде всего: высокими личностными качествами; соответствующим опытом работы; наличием специального образования; профессионально компетентным лицам.

Одними из основных критериев (показателей) эффективности государственного управления являются следующие: эффективность экономики государства (размер бюджета, объем ВВП, уровень инфляции) и уровень жизни населения. Эти показатели у Российской Федерации характеризовались следующим образом.

В начале 90-х годов XX столетия бюджет России составлял только 25 млрд. долларов (в 2008 году только бюджет города Москвы был второй в мире после Нью-Йорка и составлял 52 млрд. долларов). По величине это соответствовало среднему размеру бюджета одного из 50 штатов США. В 2007 году его объем увеличился уже до 270 млрд. долларов. В период расцвета СССР его бюджет составлял 800 млрд. долларов, а у США - 1 триллион 200 млрд. долларов (в 2004 году - 2 триллиона 210 млрд. долларов, а в 2006 году - 2 трлн. 770 млрд. долларов при дефиците в 354 млрд. долларов. Это составляло 2,6% ВВП. В 2007 году бюджет США увеличился до 2,95 трлн. долларов, а в 2008 году превысил 3 трлн. долларов).

Изменение основных экономических показателей России за период с 1998 по 2007 год характеризовалось следующими данными (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ясин Евгений. Дефолт дал нам шанс // Российская газета. 2008. 15 августа.

 

Показатели

Итоги 1998
года

Итоги 2007 
года

ВВП (триллион долларов)

0,271

1,27

Дефицит бюджета (% ВВП)

4,1

0

Профицит бюджета (% ВВП)

0

5,9

Инфляция (%)

84

11,9

Средняя зарплата (доллары в 
месяц)

50

500

Курс рубля к доллару

21

24,15

Цена нефти (доллар за    
баррель)

12

69

Число родившихся детей (млн.)

1,3

1,62

 

По ежегодно составляемому Всемирным банком рейтингу по объему ВВП в 2006 году (в него были включены 183 страны) в первую дюжину самых богатых экономик мира входили следующие страны (в трлн. долларов США): США - 13,2; Япония - 4,34; Германия - 2,9; Китай - 2,7; Великобритания - 2,35; Франция - 2,2; Италия - 1,8; Канада - 1,3; Испания - 1,2; Бразилия - 1,1; Россия - 0,97 <1>; Индия - 0,91 <2>. Для сравнения отметим, что в этот период ВВП Белоруссии составил только 37 млрд. долларов, а Туркменистана - 10 млрд. долларов. По результатам 2006 года доля ВВП национальных экономик ведущих стран мира в мировом ВВП выглядела следующим образом (смотри таблицу) <3>.

--------------------------------

<1> В 2005 году по объему ВВП (670 млрд. долларов) Россия занимала всего 43 место в мире. Ее объем ВВП в 2008 году составлял уже 1,35 трлн. долларов (7-е место в мире).

<2> Летняя Татьяна. Россия в шаге от десятки // Российская газета. 2007. 26 июля.

<3> Буторина Ольга. "Высшая лига" рубля // Российская газета. 2008. 27 февраля.

 

N п/п

Страна

Доля страны в мировом  
ВВП (%)

1

США

19,9

2

Китай

15,4

3

Япония

6,4

4

Индия

6,2

5

Германия

3,9

6

Франция

2,9

7

Великобритания

2,9

8

Россия

2,7

9

Италия

2,7

10

Бразилия

2,5

11

Канада

1,8

 

Высокий рост ВВП начиная с 2000 года (около 7% ежегодно) позволил экономистам сделать прогноз о том, что при сохранении такого темпа Россия к 2020 году может войти в пятерку ведущих мировых экономик. Однако для этого необходимо наличие следующих четырех факторов: благоприятная конъюнктура цен на нефть (в сентябре 2007 года она стабильно держалась на уровне более 70 долларов США за 1 баррель, в мае 2008 года - преодолела отметку 140 долларов, в декабре 2008 года - менее 40 долларов, в сентябре 2009 года - около 70 долларов США) и одновременное ослабление сырьевой зависимости; прозрачная налогово-бюджетная политика; рост инвестиций; вступление в ВТО.

Во втором полугодии 2008 года мировую экономику потряс финансовый кризис, повлекший за собой принятие согласованных системных мер мирового сообщества и в первую очередь экономически развитых стран. Участники состоявшегося 15 ноября 2008 года вашингтонского саммита "двадцатки" в принятой по итогам форума совместной декларации утвердили следующие пять принципов реформ для укрепления финансовых рынков и регуляционных режимов в целях предотвращения будущих кризисов: укрепление прозрачности и подотчетности; усиление надежного регулирования; поддержка честности на финансовых рынках; укрепление международного сотрудничества; укрепление международных финансовых институтов.

Объем ВВП двадцати ведущих государств мира в 2008 году выглядел следующим образом (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2008. 12 ноября.

 

N
п/п

Название   
государства

Объем ВВП в 2007 г.
(трлн. долл. США)

Объем ВВП в 2008 г.
(трлн. долл. США)

1

Европейский союз

16,91

19,20

2

США

13,81

14,33

3

Япония

4,38

4,84

4

Китай

3,28

4,22

5

Германия

3,32

3,82

6

Франция

2,59

2,98

7

Британия

2,80

2,79

8

Италия

2,10

2,40

9

Россия

1,29

1,78

10

Бразилия

1,31

1,66

11

Канада

1,44

1,56

12

Индия

1,10

1,24

13

Мексика

1,02

1,14

14

Австралия

0,91

1,07

15

Корея

0,97

0,95

16

Турция

0,66

0,80

17

Саудовская Аравия

0,38

0,53

18

Индонезия

0,43

0,50

19

Аргентина

0,26

0,34

20

ЮАР

0,28

0,30

 

Следующая таблица дает конкретное представление о разнице роста потребительских цен (один из критериев роста инфляции) на основные виды продовольствия в 2008 году в России и в странах Европейского союза (ЕС) <1>.

--------------------------------

<1> См.: данные Росстата // Российская газета. 2009. 26 января.

 

Наименование продуктов

Россия (%)

ЕС (%)

Хлебобулочные изделия и крупы

125,5%

106,2%

Мясо и мясопродукты

123,0%

105,1%

Рыба и морепродукты

114,7%

102,3%

Молочные изделия, сыры и яйца

107,5%

102,1%

Масла и жиры

116,9%

103,0%

Фрукты

110,9%

102,1%

Овощи

107,0%

103,2%

Сахар, джем, мед, шоколад и конфеты

117,8%

104,7%

 

По данным Росстата, в первом квартале 2008 года среднемесячная зарплата у федеральных служащих составляла: в Совете Федерации Российской Федерации - 46,3 тыс. рублей; в Государственной Думе Российской Федерации - чуть более 42 тыс. рублей; в МИДе России - 45,5 тыс. рублей; гражданские сотрудники Конституционного Суда Российской Федерации - 54,7 тыс. рублей; в Верховном Суде Российской Федерации - 48,4 тыс. рублей; в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - 32 тыс. рублей; в Государственном комитете Российской Федерации по делам молодежи - более 68 тыс. рублей <1>.

--------------------------------

<1> Кострецова Нина. Властная зарплата // Российская газета. 2008. 28 мая.

 

Несмотря на невысокий общий уровень ежемесячной зарплаты работников различных отраслей, по проводимому в 2006 году британской газетой The Finansial Times социологическому исследованию, руководители высшего звена компаний в России занимали третье место в рейтинге доходов топ-менеджеров среди 63 стран мира. По уровню ежегодной зарплаты на первом месте находились турецкие управленцы - 99,8 тысячи долларов, на втором индийские - 98,1 и на третьем российские управленцы - 97,7 тысячи долларов.

Насущной проблемой для любого государства является бедность большей части его населения. В 1998 году средний мировой показатель подушевого дохода составил около 5000 долларов в год, а в России - 2200. После августовского финансового кризиса 1998 года (обвальное падение курса рубля) он составлял всего 500 долларов в год.

В России продолжает сохраняться большой разрыв в бюджетной обеспеченности населения различных регионов. Например, в 2006 году он составлял: в Нижнем Новгороде - около 10 тысяч рублей на человека (и это только 58-й результат среди бывших 88 регионов страны), в Казани - 21 тысяча, а в Москве - около 50 тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона "О прожиточном минимуме" Правительство Российской Федерации за I квартал 2009 года установило для всех категорий граждан следующую среднюю величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации 5083 рубля, для трудоспособного населения - 5497 рублей, для пенсионеров - 4044 рубля, для детей - 4857 рублей <1>. Подобные показатели принимаются и по субъектам Российской Федерации постановлениями соответствующих правительств.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 года N 666 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за I квартал 2009 года".

 

В Московской области эти показатели за рассматриваемый период выглядели следующим образом <1>: средняя величина прожиточного минимума населения - 5774 рубля, для трудоспособного населения - 6480 рублей, для пенсионеров - 4188 рублей, для детей - 5376 рублей.

--------------------------------

<1> См.: Постановление правительства Московской области от 6 июля 2009 года N 541/27 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Московской области за I квартал 2009 года".

 

Более высокие показатели нормативно установленного прожиточного минимума на I квартал 2009 года были в Москве <1>: средняя величина прожиточного минимума населения - 7386 рублей, для трудоспособного населения - 8377 рублей, для пенсионеров - 5030 рублей, для детей - 6307 рублей.

--------------------------------

<1> См.: Постановление правительства Москвы от 19 мая 2009 года N 469-ПП "Об установлении величины прожиточного минимума в городе Москве за I квартал 2009 года".

 

Размер пособий по безработице в России в сравнении с рядом стран выглядит явно не в пользу российских безработных <1>. В Японии государство ежемесячно выплачивает этой категории граждан 1530 долларов США, в Канаде - 1350 долл., в Испании - 1250 долл., в США - 520 долл., в Польше - 170 долл., в России - 47 долл., в Китае - 29 долл.

--------------------------------

<1> Печатается по редакционной статье: Цифры-очковтиратели // Аргументы и факты. 2009. N 35.

 

В мире продолжает увеличиваться разрыв в соотношении доли валового внутреннего продукта на душу населения между богатыми и бедными странами. Если в 1950 году он составлял 20 к 1, а в 1971 году - 30 к 1, то в конце 90-х годов XX столетия - 75 к 1.

Большинство стран предпочитает вкладывать свои свободные финансовые средства в акции (гособлигации) США. По данным Министерства финансов США, крупнейшими кредиторами экономики США являются следующие страны (млрд. долларов США) <1>: Китай - 776,4, Япония - 711,8, Великобритания - 214, 15 стран - экспортеров нефти (Саудовская Аравия, Венесуэла и другие) - 191, страны Карибского бассейна - 189,7, Бразилия - 139,8, Россия - 119,9, Люксембург - 104,2, Гонконг - 99,8, Тайвань - 77.

--------------------------------

<1> Смыслов Дмитрий. Зачем мы "кормим" США? // Аргументы и факты. 2009. N 35.

 

Говоря о прогностическом варианте повышения уровня жизни, необходимо в обязательном порядке учитывать следующие климатические обстоятельства. Например, самый северный крупный город Канады Эдмонтон расположен на широте российского города Курска, относящегося к Центрально-Черноземной зоне. Входящие в ее состав области (Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская) по общим критериям российского климата считаются одними из наиболее благоприятных российских регионов для развития экономики и сельскохозяйственного производства.

Для обеспечения принятых в Западной Европе, США и Японии современных стандартов жизни на одного человека в год расходуется от 3,5 до 6 тонн условного нефтяного эквивалента. В России для этого необходимо потратить 18 тонн, а сейчас добывается только около 8 тонн условного топлива. Отсюда и проистекают соответствующие реальные перспективы в обозримом будущем достигнуть западных стандартов уровня жизни у российских граждан.

 


 

1.2. Принципы государственного управления

 

В общеупотребительном понимании выражение "принцип" означает основополагающие идеи, побудительные мотивы, лежащие в основе совершаемых действий или поступков. Это выражение широко используется во всех сферах общественной деятельности и в научных направлениях. Оно применяется при характеристике деятельности людей, государственных и общественных структур, а также в технических отраслях.

Принципы государственного управления указывают на его основополагающие черты, сущностные характеристики. Они позволяют определить основания, содержание и значение самого государственного управления, а также юридические характеристики данного вида государственной деятельности.

Следует согласиться с точкой зрения профессора А.П. Коренева, который в системе управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государства выделяет следующие принципы: общие (социально-правовые) и организационные.

К общим принципам относятся исходные положения, имеющие общесоциальный характер. Они реализуются независимо от статуса субъекта государственно-управленческой деятельности. Такими принципами являются:

1. Законность, т.е. строгое и неуклонное соблюдение и исполнение всеми субъектами и объектами государственного управления действующих на территории России правовых предписаний.

2. Объективность. Содержанием принципа является изучение имевших место закономерностей общественного развития и на их основе научное определение путей и способов дальнейшего совершенствования процесса государственного управления. Этот принцип противопоставляется субъективизму и волюнтаризму.

3. Конкретность, т.е. осуществление государственного управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления действий объективных законов общественного развития на основе достоверной информации о истинном состоянии объекта управления.

4. Эффективность, т.е. стремление к достижению целей государственного управления с применением минимальных затрат сил, средств и времени.

5. Сочетание централизации и децентрализации имеет особое значение в государствах с федеративным устройством. Разграничение предметов ведения между федеральными органами государственного управления и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции (статьи 71 и 72), Федеративного договора и иных актов о разграничении компетенции между указанными субъектами.

Законодательство Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Совета Европы (Хартия местного самоуправления, 1985 год) признает и гарантирует функционирование органов местного самоуправления, которые в пределах своих полномочий самостоятельно решают вопросы местного значения. Этим достигается сочетание интересов государства и формируемых при непосредственном участии населения органов местного самоуправления.

Организационные принципы определяют систему государственного управления, компетенцию и порядок взаимодействия ее звеньев. Они включают в себя следующие два вида принципов.

1. Общие организационные принципы:

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную власть. В соответствии с ним образуются соответствующие органы для реализации определенного вида государственно-управленческой деятельности (здравоохранения, культуры, внутренних дел и т.д.).

Территориальный принцип, лежащий в основе формирования аппарата государственной (в большей степени исполнительной) власти в соответствии с административно-территориальным делением страны.

Линейный принцип. При его осуществлении каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.

Функциональный принцип обуславливает развитие межотраслевых связей. В этом случае субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, а также контроль и административное принуждение. Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции (Центральный банк РФ, Счетная палата России и подобные структуры в субъектах РФ, органы прокуратуры, Центризбирком России и т.д.).

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Российской Федерации, региональных органов исполнительной власти. Этот принцип положен в основу формирования большинства федеральных органов исполнительной власти.

2. Внутриорганизационные принципы:

Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.

Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий.

Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в решении важнейших вопросов государственного управления коллегиальными органами. Вопросы текущего (оперативного) характера решаются единолично компетентным должностным лицом. Это обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителя, повышает его персональную ответственность.

Таким образом, государственное управление можно рассматривать в широком, собственном и узком понимании. Его характерными чертами в собственном смысле слова являются: непосредственная связь с государством; исполнительный, распорядительный и общегосударственный характер; подзаконность; непрерывность и оперативность; ярко выраженное организационное содержание.

По мнению проф. Л.Л. Попова, сущностное предназначение исполнительной власти, как и государственного управления, содержится в двух словах - "практически организовать". Это означает, что необходимо "практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 3.

 

Вопросы для закрепления изученного материала:

 

1. Понятие и основные черты государственного управления.

2. Определение государственного управления как разновидности социальной деятельности.

3. Общие функции государственного управления.

4. Основные признаки государственного управления.

5. Субъекты государственного управления.

6. Объекты государственного управления.

7. Соотношение понятий "органы исполнительной власти" и "органы государственного управления".

8. Перечислите стадии управленческого цикла.

9. Каковы сферы реализации функций государства в процессе управленческой деятельности?

10. Назовите пути совершенствования эффективности государственного управления.

11. Перечислите и раскройте основное содержание принципов государственного управления.

12. Каково соотношение таких понятий, как "признак" и "принцип" государственного управления?

13. Как соотносятся между собой следующие понятия: "законность" и "дисциплина"; "законность" и "целесообразность".

14. Содержание и уровни государственного управления в современной Российской Федерации.

 


Thu, 03 Mar 2011 22:56:54 +0000
Тема 2. Административное право Российской Федерации как отрасль права и как наука

 

 

 

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Необходимо знать генезис возникновения и развития административного права. В ходе этого процесса формировались общественные отношения, регулируемые административным правом. В чем выражаются особенности метода административно-правового регулирования общественных отношений?

Место административного права в правовой системе Российской Федерации. Административное право и государственное управление. Соотношение административного права с конституционным, гражданским, трудовым, уголовным, финансовым и другими отраслями права.

Источники административного права. Нормы международного права. Конституция Российской Федерации - основной источник административного права. Законодательство Российской Федерации. Систематизация и классификация норм административного права. Административное и административно-процессуальное законодательство.

Система административного права. Общая и Особенная части, критерии их деления и специфика содержания.

Роль науки в совершенствовании административного права и государственного управления. Основные этапы и перспективы развития науки административного права.

Предмет и система учебного курса "Административное право".

 

2.1. Генезис возникновения и развития

административного права

 

Ссылаясь на исторические факты, специалисты (например, проф. Ю.Н. Старилов) отмечают, что административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе исторического развития государственного аппарата в XV - XVI веках. Совокупность таких понятий, как "полицейское право", "наука полиции", "наука права внутреннего управления", "административное право", рассматриваются как разные названия отрасли юриспруденции, в которой содержатся юридические нормы, предназначенные регулировать деятельность администрации, а также определяющие содержание правоотношений, возникающих между государством и управляемыми субъектами права.

Внутренним управлением считалась основанная на законе всесторонняя деятельность административных органов по осуществлению государственного управления, организация административных учреждений, а также формы и способы их действий.

"Право внутреннего управления" представляло собой государственные нормы или законы, предназначенные определять характер и содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния, т.е. в данном случае речь идет об установлении правовых границ осуществления государственного управления.

По мнению видных теоретиков конца XIX века (Л. Штейн, Г. Мейер, Э. Ленинг), система права внутреннего управления состояла из следующих элементов: регулирование личных отношений (учет населения); право поселения и подданства, политика населения, брачное право, иммиграция и эмиграция; "меры относительно общественного здравия" (санитарная и медицинская полиция); полиция безопасности (общие меры предупреждения преступлений, "меры относительно обществ, собраний и печати"); образование; полиция нравов; законодательство о бедных и благотворительность; управление хозяйственной жизнью (борьба со стихийными бедствиями, пожарами, водное право, страхование; пути сообщения, деньги, весы, меры; кредит; горное дело; лесоводство, охота и рыболовство; сельское хозяйство; обрабатывающая промышленность; торговля) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления (полицейского права): Общая часть. СПб., 1891. С. 13 - 14.

 

Право внутреннего управления считалось административным правом (в узком смысле). В широком смысле под административным правом понималась совокупность норм, определяющих в целом всю государственную деятельность, в том числе финансовое, военное, церковное и международное право.

Административное право - относительно молодая отрасль права. В западноевропейских государствах оно начинает формироваться в эпоху промышленных революций как реальная потребность государства. Управленческая деятельность институтов государства постепенно начинает подвергаться действию имеющих специфический характер административно-правовых норм. До возникновения административного права управление регулировалось общеправовыми нормами, действовавшими и в отношении всех остальных субъектов права.

Административно-правовые системы различных государств отражают общие тенденции развития как современной государственности, так и особенности эволюции развития отдельно взятых стран.

По мнению проф. Ю.Н. Старилова, основными предпосылками становления и формирования административного права стали, с учетом накопленного исторического опыта государственного строительства и потребностей общества, следующие факторы:

обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления) и защита общества от опасностей;

создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности;

создание порядка управления, а затем "связывание" административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами;

установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан и государства, т.е. правовая регламентация взаимоотношений между государством (и его властью) и обществом (гражданами);

определение правовым путем порядка рассмотрения возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами споров;

обеспечение законности в сфере публичного управления.

Другой известный российский ученый-административист профессор К.С. Бельский считает, что возникновению и развитию административного права как самостоятельной отрасли способствовали следующие три фактора:

регламентация охраны общественного порядка;

регламентация государственного управления;

обеспечение реализации субъективных прав граждан.

Зарождение или утрата общественного значения какой-либо отрасли права - всегда исторически обусловленный процесс, в основе которого лежит общественная потребность. В античное время, а затем и в эпоху феодализма административное право не было востребовано в силу того, что отсутствовали соответствующие социальные условия. В государствах этого периода не было потребности в централизованном выполнении полицейских функций (по обеспечению общественного порядка, а также и по обеспечению общего благосостояния). Эти функции в том или ином виде в существовавших в те эпохи поселениях, селах, крепостях и небольших городах выполнялись самими общинами.

В западноевропейских странах административное право развивалось практически по единому сценарию. В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, практически суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу. Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии.

Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту на уровне империи и на уровне территорий. Однако правовая дорога в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.

В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин "фискус". Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой - подтверждала сословную структуру государства. Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т.е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.

Родиной административного права считается Франция. Специалисты объясняют, что более раннему по отношению к другим государствам процессу "формирования административного законодательства в этой стране способствовала Доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. проф. А.Н. Козырина. М.: Издательство "СПАРК", 1996. С. 2.

 

Административно-правовые нормы стран континентальной (романо-германской) правовой системы регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус, а также регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах административное право стало развиваться в самостоятельную отрасль несколько позднее. До его появления в Великобритании в отношении органов государственного управления применялись нормы общего права (common law). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни одновременно увеличивается объем административной деятельности и возрастает роль аппарата административной власти. Этот процесс сопровождается формированием системы нормативных актов, предназначенных регламентировать деятельность только органов государственного управления.

В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц против произвольных действий государственных органов. Современная административистика ведущих стран англосаксонской правовой системы (Великобритания и США) исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.

Стремительное развитие административного права в Новое время было обусловлено усилением королевской власти, которая постепенно превращалась в абсолютную. Это происходило во Франции, Пруссии, Швеции, России и других западноевропейских государствах. В это время с развитием городов стал формироваться самостоятельный управленческий аппарат, структура и деятельность которого основывались на нормах публичного права.

Одной из важных предпосылок дальнейшего развития административного права стала церковь с ее сложнейшим, вырабатываемым столетиями, механизмом управления принадлежащей ей недвижимостью и налоговой системой. В католических странах в XVI - XVII вв. организация католической церкви часто использовалась в качестве образца для формирования органов государственного и административного управления.

Главным достижением той эпохи рассматривалось создание полиции, предназначенной в интересах (прежде всего) государства обеспечивать действенный общественный порядок. Весьма распространенной была следующая формула французских королей, касающаяся организации и функционирования государственного управления: "так угодно нашей воле". Нормы административного права устанавливали привилегии администрации, а не подданных государства. Необходимо заметить, что такое положение и роль административного (да и других отраслей) права характерна для всех эпох, где природа государственного строя антидемократична по своей сути.

В процессе нормотворческой деятельности государств весьма значительным (как и в настоящее время) было влияние римского права. В подражание великой Римской империи феодальные государства не только по содержанию (процесс рецепции), но и по форме издавали нормативные акты в виде эдиктов, мандатов, рескриптов и т.д.

Возникновение административного права в нынешнем его понимании обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). Административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

Оно разрабатывало свою управленческо-государственную терминологию, создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В ту историческую эпоху систематизация понятий административного права пока еще была невозможна. При определении административного права того времени и при сравнении его с современным административным правом является целесообразным использование терминов "камеральное право" (т.е. право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и "камеральная наука".

В XV - XVII вв. содержание термина "полиция" означало "состояние хорошего порядка в обществе". В этом смысле данное понятие употреблялось в положениях об имперской полиции в Германии, а также в многочисленных положениях о территориальных (земельных) полициях. Полиция выносила предписания относительно выполнения профессиональных обязанностей служащими, осуществления религиозных обрядов, соблюдения обычаев, заключения договоров, вопросов наследственного права и т.д.

В эпоху абсолютизма XVIII в. полицейская власть была важнейшей частью единой абсолютной государственной власти, персонифицированной в лице территориального князя (владельца). Полиция означала полицейскую власть как право верховной власти абсолютного монарха (господина), благодаря которой через своих чиновников он мог регламентировать соответствующими постановлениями социальную жизнь своих подданных и осуществлять свои распоряжения при помощи властных, принудительных мер. Под полицией стали понимать все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть.

Прежнее понимание термина "полиция" практически невозможно сравнивать с его современным определением и действующим полицейским правом, выступающим в качестве самостоятельной части административного права (его особенной части). Для этого достаточно обратить внимание на степень разработанности и роль в обществе современного конституционного права.

 


 

2.2. Предмет и метод административного права

 

Из общей теории права известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.

"Пока еще нет определения понятия административного права", - так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной административистики.

Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин "Административный кодекс" используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов - профессоров Н.Ф. Кузнецовой и И.Ш. Килясханова.

Более того, есть все основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие "административное, административно-процессуальное законодательство" (п. "к" ч. 1 ст. 72), разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора понимали его, по существу, как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.

Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов "административное законодательство" как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи разбросанным по иным классификационным группам (законодательство в области культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обороны, безопасности и т.д.).

Трудности в определении понятия административного права обусловлены прежде всего широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков "административный" - означает "управленческий". "Административное право" понимается как "управленческое право" или "право управления".

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная "обозримость" нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы - возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. "То, что называется административным кодексом, - отмечает французский ученый Ж. Ведель, - представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя".

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России. Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них <1>:

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 59 - 63.

 

1. Теория интересов - определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;

2. Теория субординации (соподчинения) - в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.

3. Теория относительности и допустимости правовых норм - являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.

Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли "наука административного права". Традиционная точка зрения (профессоры Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, то есть связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.

2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти, или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента Российской Федерации <1> установлена структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.

 

К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее:

1. Собственно управленческие отношения ("право внутреннего управления") - традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их особенностями является то, что они:

1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.

2. Имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.

3. Являются преимущественно отношениями "власти-подчинения" (или "вертикальными" "властеотношениями").

2. Полицейские отношения - это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной или "внутренней" среде, а преимущественно во "внешней" среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п.). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений:

1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков).

2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей).

3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

3. Отношения в области административной юстиции - это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, "бесспорную" часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия:

предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.

Одним из таких ученых является И.Ш. Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан.

Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англосаксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.

По мнению американского ученого Э. Фройнда, "административное право - это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией".

Нетрадиционной является роль французского административного права в вопросах защиты прав и свобод граждан. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы установлены судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется к ограждению граждан от произвола со стороны исполнительной власти.

 


 

2.3. Методы административно-правового регулирования

 

Предписание - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Это наиболее характерное средство для административно-правового регулирования общественных отношений (характерные примеры - правила дорожного движения, пожарной безопасности и др.).

Запрет - это те же предписания, но отрицательного характера, а именно возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под угрозой применения мер дисциплинарного или административного принуждения (например, Дисциплинарный устав ВС России, КоАП РФ, законодательство Омской области об административной ответственности).

Дозволение - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению (приобрести оружие, организовать митинг, управлять автомобилем, создать общественное объединение и т.д.).

С учетом сказанного административное законодательство, являющееся основным источником формирования административного права, целесообразно считать не отраслевым, а более крупным структурным элементом российского законодательства - массивом законодательства.

По характеру регулирующего воздействия на общественные отношения административное право является комплексной, правоформирующей отраслью по отношению ко всему комплексу отраслей публичного права (защищающих общегосударственные интересы), в частности финансового, налогового, информационного, экологического, муниципального, образовательного, предпринимательского, земельного и др.

Административное право регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие прежде всего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Широкий спектр общественных отношений, охватываемых понятием управленческой деятельности, приводит к неоднозначности формулировки понятия "административное право".

Профессор Ю.М. Козлов считает, что "административное право - это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 15.

 

Профессор А.П. Коренев, говоря о предназначении административного права, отмечает, что оно "предназначено регулировать... общественные отношения в... сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Коренев А.П. Административное право России: Учебник в 3 частях. Ч. 1. М.: МА МВД России, 2000. С. 3.

 

В курсе лекций по административному праву России под редакцией И.Ш. Килясханова административное право формулируется как "отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов" <1>.

--------------------------------

<1> Административное право России: Курс лекций / Под ред. д.ю.н. И.Ш. Килясханова. М.: Изд-во БФМосУ МВД России, 2003. С. 27.

 

По мнению Ю.М. Козлова <1>, административное право Российской Федерации, в силу его комплексного характера, обеспечивает реализацию широкого комплекса мер в сфере государственного управления, основными из которых являются:

--------------------------------

<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 4.

 

1. Целенаправленное управленческое воздействие органов исполнительной власти, государственного управления на те или иные объекты и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведения их в упорядочение и согласованное состояние.

2. Создание системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти, устанавливая сферу их деятельности, задачи, функции, полномочия, права, внутреннюю организацию, имея в виду повышение их эффективности, устранение дублирующих, излишних, коррупционных элементов компетенции.

3. Рамки правовых стандартов, чтобы выход за их пределы был недопустим, и только внутри этих стандартов должно осуществляться управление государством и обществом.

4. Оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов (государственной службы, административной ответственности).

5. Законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности в управлении, создание условий для правомерного поведения, для того чтобы граждане не становились правонарушителями.

Исходя из неоднозначности понимания содержательной характеристики административного права некоторые авторы стараются избегать прямых формулировок понятия современного административного права Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. 768 с.

 

Административное право также понимается как "отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 21.

 

В конце 40-х годов XX столетия в СССР ядром содержательной характеристики советского социалистического права была господствующая в стране официальная идеология. Советское социалистическое право понималось как "совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов между гражданами и органами государства, между общественными организациями и органами государства и между последними, и определяющих как права и обязанности граждан и общественных организаций в сфере этой деятельности, так и организацию, полномочия и ответственность исполнительно-распорядительных органов, практически осуществляющих задачи завершения строительства социализма и постепенного перехода от социализма к коммунизму" <1>.

--------------------------------

<1> Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. С. 28.

 

С учетом высказанных точек зрения и особенностей характеристик регулируемых управленческих общественных отношений в современной России понятие термина "административное право России" можно сформулировать следующим образом.

Административное право России - это ведущая отрасль публичного права российской правовой системы, представляющая собой системную совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации полномочий государственной (в первую очередь - исполнительной) власти.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе обеспечения публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан и юридических лиц, а также иных отношений, связанных с ее деятельностью или при осуществлении административного судопроизводства.

Административное право как наука представляет собой составную часть юридической науки, специализирующейся на исследовании государственно-управленческих, административных взглядов, идей и представлений о законах, регламентирующих характер отношений в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и степени эффективности, а также о принципах и закономерностях развития административного законодательства с учетом отечественного и зарубежного опыта.

 


 

2.4. Система и источники административного права

 

Административное право - это целостная, логически завершенная система, состоящая из правовых норм и институтов, объединенных общими предметом, методом, принципами и целью регулирования общественных отношений. Они согласуются друг с другом, опираются на единые определения, используют единую терминологию.

Составными элементами системы административного права являются Общая и Особенная части. Каждая часть включает в себя несколько административно-правовых институтов. В состав Общей включены нормы, которые охватывают управление в целом. Они регулируют однородные общественные отношения. В Общую часть входят следующие шесть групп институтов:

закрепляющие основы государственного управления;

регулирующие административно-правовой статус граждан;

регулирующие основы организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, а также государственных и негосударственных организаций;

регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;

определяющие формы и методы государственного управления;

обеспечивающие законность управления.

Нормы Особенной части действуют в пределах отдельных сфер или отраслей функционирования исполнительной власти. Она регулирует особенности государственного управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами, а также особенности межотраслевого регулирования.

Профессор А.П. Коренев обоснованно выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название "административно-деликтное право".

Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Профессор Ю.А. Тихомиров предложил при определении системы административного права отказаться от традиционного деления на Общую и Особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Он считает целесообразным конструировать отрасль административного права из ряда следующих подотраслей: нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правоотношения); органы исполнительной власти; государственная служба; административно-правовые режимы (режимы чрезвычайного и военного положения, режим ЗАТО и т.п.); административный процесс, законность в управлении; организация государственного управления; информационное право; правовое регулирование нормативов.

Противоположный подход к структуре административного права высказывает профессор Ю.Н. Старилов. Он предлагает сформировать Особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в т.ч. школьное) право; служебное право.

Автор предлагает учитывать западноевропейский опыт систематизации правовых отраслей и считает, что такая структура будет способствовать более быстрому развитию как административного права, так и всей правовой системы России в целом.

 

Источники административного права

 

Источниками административного права являются многочисленные и разнообразные акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. В зависимости от того, каким органом государственной власти или должностным лицом были приняты акты, содержащие административно-правовые нормы, а значит, в зависимости от их юридической силы источники административного права делятся на несколько типов:

I. Правовые акты федеральных органов государственной власти, включающие:

Законы Российской Федерации (Конституция РФ, акты Федерального Собрания РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, декларации, положения, постановления и др.);

подзаконные федеральные акты (указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, постановления министерств и других федеральных органов власти; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений).

II. Правовые акты субъектов Российской Федерации:

законы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы субъектов РФ; правовые акты представительных органов субъектов РФ; законы; положения, постановления и др.).

Подзаконные правовые акты субъектов Российской Федерации (акты глав исполнительной власти субъектов РФ; акты правительств или администраций субъектов РФ; ведомственные акты органов исполнительной власти субъектов РФ; приказы, инструкции руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений субъектов Федерации).

III. Правовые акты органов местного самоуправления.

IV. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 года среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза некоторые из этих актов продолжают действовать на территории России при соблюдении двух условий: если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; если они не противоречат новому российскому законодательству.

V. Международно-правовые акты.

В соответствии со статьей 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах, в которые они включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками административного права и конкретными формами его выражения.

 

Вопросы для закрепления изученного материала:

 

1. Понятие административного права как науки и отрасли российского права.

2. Общественные отношения, регулируемые административным правом.

3. Связь административного права с другими отраслями права.

4. Место административного права в правовой системе РФ.

5. Система административного права: институты административного права; содержание Общей части административного права; содержание Особенной части административного права.

6. Принципы административного права: демократизация нормотворчества и реализации прав; равенство граждан перед законом и правоприменением; взаимная ответственность государства и граждан; федерализм; гуманизм; законность.

7. Источники административного права.

8. Роль административного права в регулировании общественных отношений в управлении внутренними делами.

9. Предмет и система науки административного права.

10. Система курса науки административного права.

11. Методологическая основа науки административного права.

12. Соотношение науки управления и науки административного права.

13. Эволюция науки административного права.

14. Процесс развития российского полицейского и административного права в XIX - начале XX века.

15. Основные этапы процесса эволюции науки административного права в СССР в период с 1917 года до начала 1990-х годов.

16. Наука административного права в период реформ, проводимых в России в 90-х годах XX столетия.

17. Какими обстоятельствами было обусловлено прекращение научных исследований в СССР в области действия административного права в 30-х годах XX столетия?

 


Thu, 03 Mar 2011 22:58:37 +0000
Тема 3. Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения

 

 

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие, структура и виды административно-правовых норм. Их взаимосвязь и отличие от норм права других отраслей. Способы реализации и действие административно-правовых норм в различных сферах: во времени, пространстве и по кругу лиц.

Соотношение административно-правовых норм в законодательстве и правовых актах исполнительной власти. Повышение роли закона в регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти.

Понятие и особенности административно-правовых отношений. Предпосылки возникновения, виды и структура административно-правовых отношений. Характеристика особенностей юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения действий административно-правовых отношений.

Общая характеристика административно-правового статуса субъектов административно-правовых отношений.

 

3.1. Механизм административно-правового регулирования

 

Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. В силу этого качества механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; применение норм административного права; административно-правовые отношения <1>.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 98 - 99.

 

Профессор А.П. Коренев под механизмом административно-правового регулирования обоснованно предлагает понимать систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления. Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов:

1. Система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев, создаваемая с учетом административно-территориального устройства государства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Нормы административного права и его принципы. Под нормой административного права следует понимать правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления и в случае нарушения предусматривающее применение административной ответственности.

3. Акты толкования норм административного права, под которыми понимаются акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания норм административного права.

Они способствуют реализации субъективных юридических прав и обязанностей, их фактическому воплощению. Различаются нормативное толкование и казуальное. Нормативное толкование норм административного права - это официальное разъяснение, которое обязательно для всех лиц и органов, применяющих норму или группу норм административного права. Казуальное толкование дается в связи с рассмотрением конкретного юридического дела. Оно подразделяется на: административное - осуществляемое органами исполнительной власти; судебное - осуществляемое судебными органами.

4. Акты применения норм административного права, которые представляют официальный правовой документ, содержащий индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела.

Акт применения является средством индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Его признаками являются: в нем содержится воля государства; наличие властного характера; охраняется принудительной силой государства; по форме это индивидуальный правовой акт, так как осуществляет индивидуальное правовое регулирование общественных отношений; должен издаваться на основании и во исполнение закона в рамках имеющихся у должностного лица или органа государственной власти полномочий; издается в установленной форме (указ, постановление, решение, приказ, директива, указание и т.д.). Акты применения издаются представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Они могут быть регулятивными или охранительными.

5. Административно-правовые отношения являются последним элементом механизма. Они являются результатом административно-правового воздействия на общественные отношения и позволяют индивидуализировать положения определенной конкретной нормы административного права.

Административно-правовое регулирование носит государственно-властный характер, поэтому реализация административно-правовых норм, действие механизма административно-правового регулирования гарантируется при необходимости мерами государственного принуждения. Абсолютное большинство участников административно-правовых отношений в добровольном порядке соблюдают установленные государством или от его имени правила поведения в обществе.

 


 

3.2. Понятие и виды административно-правовых норм

 

В юридической литературе имеются различные подходы к определению понятия административно-правовых норм. Профессор Е.В. Додин считает, что "нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления".

Профессор М.И. Еропкин считает, что "административно-правовая норма - это правило поведения, установленное или санкционированное государством в лице его компетентных органов для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления".

Профессор А.П. Коренев административно-правовую норму рассматривает как установленное государством правило поведения в целях регулирования конкретных общественных отношений в сфере государственного управления.

Профессор Ю.Н. Старилов считает, что административно-правовые нормы "предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия".

Общим в различных трактовках является то, что административно-правовая норма учеными понимается как установленное государством или лицами, уполномоченными от его имени, правило поведения в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.

Выделяют следующие две особенности, присущие административно-правовым нормам: предмет их регулирования и специфика регулируемых общественных отношений складываются в сфере государственного управления; они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления, но главным образом это относится к органам управления (органам исполнительной власти и местного самоуправления).

Виды административно-правовых норм. Следует отметить, что действие норм административного права в силу их комплексного характера позволяет оказывать регулирующее воздействие на различные отраслевые правоотношения. Основным критерием классификации административно-правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание. В соответствии с этим нормы могут быть подразделены на:

а) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме;

в) уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них.

В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются на:

а) нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти (местного самоуправления), формы и методы их деятельности, организацию работы;

б) нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;

в) нормы, закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;

г) нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления).

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы.

По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на: общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности, и других).

По пределу действия в пространстве (классификация проф. А.П. Коренева) административно-правовые нормы делятся на:

а) общероссийские (федеральные);

б) действующие в пределах субъектов Российской Федерации;

в) распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например, при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);

г) межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.);

д) локальные.

К этой классификации дополнительно следует добавить: действующие в пределах федеральных округов (всего их семь).

По объему регулирования (классификация проф. Ю.М. Козлова) административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с таким критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер.

С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма (как и нормы права других отраслей) может состоять из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза представляет собой часть нормы, содержащей указание на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее. Фактически указанные в ней условия являются основанием возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть: абсолютно определенной, т.е. точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой; относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой.

Диспозиция - часть административно-правовой нормы, определяющая само правило должного поведения, предписываемое нормой права (в запрещающей норме - то, что запрещено).

Санкция - это часть административно-правовой нормы, предусматривающей меру государственного воздействия принудительного характера к лицам, нарушающим установленные в диспозиции правила должного поведения. Наибольшее распространение получили следующие санкции административных норм:

1. Меры дисциплинарной ответственности, к которым относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности и др.

2. Меры финансового воздействия (различные финансовые (в т.ч. кредитные) и налоговые санкции - прекращение кредитования (полностью или частично)).

3. Меры административного наказания. Согласно ст. 3.2 КоАП РФ к ним относятся:

предупреждение (ст. 3.4 КоАП); административный штраф (ст. 3.5 КоАП); возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6 КоАП); конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП); лишение специального права (ст. 3.8 КоАП); административный арест (ст. 3.9 КоАП); административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП); дисквалификация (ст. 3.11 КоАП); административное приостановление деятельности (статья 3.12 КоАП).

Санкциям норм административного права присущ и такой элемент, как поощрение за добросовестное выполнение функциональных или общественных обязанностей. Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления. Например, гипотеза и диспозиция содержатся в одном правовом акте, в то время как санкция предусматривается в другом. Такие нормы в теории права получили название "отсылочные" или "бланкетные".

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Она осуществляется в следующих формах.

Соблюдение характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами.

Исполнение заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование состоит в добровольном совершении правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления.

Применение состоит в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность; обоснованность; целесообразность; научная организация правоприменительной деятельности.

 


 

3.3. Понятие и виды административно-правовых отношений

 

Под административным правоотношением понимается вид общественного отношения управленческого характера, урегулированный административно-правовой нормой.

Административные правоотношения следует рассматривать как социально-управленческие отношения, складывающиеся на основе норм административного права, по поводу реализации исполнительной власти, одним из участников которых, как правило, является субъект, наделенный государственно-властными полномочиями.

Профессор Ю.Н. Старилов очень точно отметил, что теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает определенные трудности для исследователей. Достаточно отметить то, что этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права.

В структуру административных правоотношений входят субъекты, объекты и его нормативное содержание. Стороны в них выступают как носители взаимных прав и обязанностей в границах действия конкретной административно-правовой нормы.

Субъект - это индивид или организация (индивидуальный или коллективный субъект), которые в соответствии с нормами административного права являются носителями субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В качестве обязательного субъекта административного правоотношения выступает орган государственного управления.

Объект - это то, на что воздействует административно-правовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти.

Содержание административно-правовых отношений - это права и обязанности сторон правоотношений.

Для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными и неправомерными.

События - это явления, не зависящие от воли людей (например, смена времени года, стихийное бедствие, техногенная авария, смерть и т.д.).

Признаками административно-правовых отношений являются:

несимметричные обязанности и права сторон, так как они связаны с деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц (отношения власти-подчинения);

одной из сторон, как правило, выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

В наследство от советского периода современному административному законодательству России досталась недостаточно эффективная система судебных гарантий, предусматривающих защиту прав и законных интересов граждан в сфере деятельности органов государственной власти. По-прежнему не в полной мере решен вопрос о предоставлении гражданину равных реальных условий при возникновении у него административного спора с государством.

Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является не только самоцелью и возможностью определения сугубо теоретических подходов и взглядов, но и необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

Существующее разнообразие видов административных правоотношений является основанием для многообразия подходов к их характеристике. В зависимости от характера связей между сторонами можно выделить вертикальные и горизонтальные отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями.

Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между несоподчиненными сторонами; одна из сторон не подчинена организационно другой. Это отношения, между органами государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями, наконец, между неподчиненными друг другу органами.

Такое деление административных правоотношений является традиционным, хотя и весьма спорным. Независимо от соподчиненности сторон административно-правового отношения на долю одной из них в силу властности, присущей управлению, приходится больший или весь объем полномочий. Поскольку государственно-властные полномочия в преобладающем числе случаев концентрируются в руках одной стороны, выступающей непосредственно от имени государства, постольку все такие правоотношения являются вертикальными, т.е. властеотношениями.

В горизонтальных управленческих отношениях одностороннее управляющее воздействие не выражено, их участники равны (отношения по согласованию проекта приказа, постановления Правительства; административно-правовой договор на охрану объекта и т.д.).

Некоторые авторы отдельно выделяют диагональные отношения. Они образуются при организации управления по функциональному принципу (Центробанк России и его клиенты; характер управленческих отношений в рамках имеющихся полномочий между Госстандартом России, Госкомстатом России и иными органами государственной власти).

В юридической литературе особо выделяются и внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении.

Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

В 80-е годы XX столетия активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные отношения, а также координационные отношения и реординационные отношения.

К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на правомочности одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одну цель и решать схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов).

Для субординационных и координационных отношений характерна возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

К реординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

По целевому назначению административно-правовые отношения подразделяются на две группы:

1) административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и организациями, по регулированию деятельности общественных объединений, по удовлетворению нужд и запросов граждан);

2) административно-правовые отношения юрисдикционного характера, т.е. связанные с деликтами в сфере государственного управления.

По конкретному содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные (составы административных правонарушений, предусмотренные КоАП РФ) и процессуальные (например, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях).

Процессуальные отношения являются формами реализации материальных отношений, причем не только административно-правовых, но и отношений, регулируемых другими отраслями права, например земельным, финансовым, экологическим, налоговым, бюджетным и другими.

По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном, а также в судебном порядке.

 

Вопросы для закрепления изученного материала:

 

1. Каковы особенности норм административного права? Чем эти нормы отличаются от норм гражданского, уголовного права?

2. Каковы критерии группировки норм административного права?

3. Каковы критерии группировки источников административного права?

4. В каких официальных изданиях публикуются источники административного права и каковы сроки их опубликования?

5. Можно ли отнести к источникам административного права акты органов местного самоуправления? Если да, то дайте их видовую характеристику по всем возможным признакам.

6. В чьем ведении находится административное законодательство: Федерации или субъектов Федерации? Докажите и приведите примеры.

7. Кто является субъектом административно-правовых отношений?

8. Как определить понятие "объект административно-правовых отношений"? Приведите примеры административных правоотношений и определите их объекты.

9. Может ли возникнуть административно-правовое отношение на основе запретительной нормы административного права?

10. Почему в административном праве индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (административные акты) занимают основное место среди юридических фактов.

 


Thu, 03 Mar 2011 22:59:46 +0000
Тема 4. Субъекты административного права Российской Федерации

 

 

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие, виды и правовой статус субъектов административного права. Приоритет прав и свобод граждан как высшей социальной ценности по Конституции Российской Федерации.

Понятие и основные черты административной правоспособности, дееспособности, правосубъектности и деликтоспособности. Институт опеки и попечительства.

 

4.1. Общая характеристика субъектов административного права

 

Вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, так как речь идет об участниках административно-правовых отношений, принимающих непосредственное участие в решении задачи и осуществлении многочисленных функций исполнительной власти. По сложившейся многолетней традиции в учебниках административного права и других научных публикациях субъектами административного права принято считать физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством Российской Федерации нормами участвуют в осуществлении публичного управления и в реализации функций исполнительной власти.

Они предназначены и уполномочены решать многообразные задачи, используя разнообразные методы координации, распоряжения, контрольно-надзорные. Их деятельность распространяется на все области государственного управления и местного самоуправления. Субъекты административного права могут рассматривать дела и о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в предпринимательской, налоговой, финансовой, таможенной, бюджетной сферах, в строительстве, в сфере общественного порядка и т.д.

Существует и другая классификация субъектов административного права - индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относят: граждан России, иностранцев и лиц без гражданства; государственных служащих или должностных лиц. Коллективными субъектами административного права считаются группы людей, объединенные в различные организационно-правовые формы, которые позволяют им действовать во внешних правоотношениях самостоятельно от своего имени. При этом законодательство возлагает на них определенные обязанности (например, нести юридическую ответственность за свои неправомерные действия).

Субъект административного права выступает в качестве одной из сторон публичной управленческой деятельности и является участником управленческих отношений. В рамках этих отношений он наделяется официальными правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения.

Субъект административного права - это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может обжаловать принятое органом исполнительной власти постановление в суд, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может и не обжаловать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, в соответствии с законодательством обязано защищать права и свободы граждан, а в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению.

Профессор Ю.Н. Старилов отметил, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений <1>:

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 122 - 123.

 

1. В организационно-управленческом праве - посредством формирования правоотношений по общей организации вопросов управления в различных отраслях и сферах управленческой деятельности.

2. В управленческом процессе, т.е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов.

3. В административном процессе, т.е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

4. В административно-деликтном праве, т.е. в системе отношений, возникающих в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

 


 

4.2. Административно-правовая характеристика

опеки и попечительства

 

В силу различных обстоятельств некоторые категории граждан (недееспособные или не полностью дееспособные) не могут в полной степени обладать возможностью самостоятельно реализовывать свой административно-правовой статус. Действующее российское законодательство и, в частности, Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" <1> (вступил в силу с 1 сентября 2008 года) регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над этой категорией граждан. На государство в процессе регулирования деятельности по опеке и попечительству возлагаются следующие организационные и правоприменительные задачи (ст. 4 Закона):

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" // Российская газета. 2008. 30 апреля.

 

обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства;

защита прав и законных интересов подопечных;

обеспечение достойного уровня жизни подопечных;

обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий;

обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

На высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) возлагается обязанность определять структуру исполнительных органов государственной власти на подведомственной ему территории в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству. Основными задачами органов опеки и попечительства являются (ст. 7 Закона):

защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;

надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Под опекой понимается "форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия" (п. 1 ст. 2 Закона).

Под попечительством понимается "форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> (п. 2 ст. 2 Закона).

--------------------------------

<1> В соответствии с частью 1 статьи 30 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) граждане, ограниченные "судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством" вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. "Совершать другие сделки, а также получать заработок, пенсию и иные доходы и распоряжаться ими он может лишь с согласия попечителя".

 

Законодательством предусматривается возможность установления органом опеки и попечительства (посредством принятия акта) временного назначения опекуна или попечителя (акт о предварительной опеке или попечительстве) в следующих случаях: если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя; при отобрании ребенка у родителей или лиц, их замещающих по основаниям статьи 77 Семейного кодекса Российской Федерации <1>, и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

--------------------------------

<1> В соответствии со статьей 77 Семейного кодекса Российской Федерации основанием для немедленного отобрания ребенка является непосредственная угроза его жизни или здоровью "у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится". Об этом незамедлительно уведомляется прокурор. Ребенку обеспечивается "временное устройство". В течение "семи дней после вынесения органом местного самоуправления акта об отобрании ребенка" органы опеки и попечительства обязаны "обратиться в суд с иском о лишении их родительских прав".

 

Вопросы для закрепления изученного материала:

 

1. Виды субъектов административного права.

2. Общие требования, предъявляемые к субъектам административного права.

3. Особенности правового статуса субъектов административного права.

4. Основные черты административной правоспособности субъектов административного права.

5. Основные черты административной дееспособности субъектов административного права.

6. Полномочия органов опеки и попечительства.

7. Основные черты административной правосубъектности субъектов административного права.

8. Основные черты административной деликтоспособности субъектов административного права.

 


Thu, 03 Mar 2011 23:03:24 +0000
Тема 5. Административно-правовой статус граждан


Тема 6. Органы исполнительной власти как субъекты административного права Российской Федерации

Просмотров: 4935
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
 
 Налоговое право. Учебник
Налоговое право. Учебник
Цитата
"Природа налога должна обеспечивать оптимальную модель, отклонения от которой могут разрешаться только после проведения подробных обсуждений с тем, чтобы налоговое законодательство не представляло мешанину зачастую краткосрочных политических интересов".

Б. Терра



О чем книга
Охватывает абсолютно все тонкости и нюансы российского налогообложения, не обходя стороной историю и западный опыт.

Почему книга достойна прочтения
  • Самый полный, самый достойный и самый современный учебник по налоговому праву в России.
  • Регулирующие функции налога - гарант социального спокойствия? Примеры из прошлого и анализ настоящего.
  • Серьезные положения о праве разбавлены цитатами великих, фотографиями и схемами, способствующими восприятию информации.
  • Бесценные списки рекомендованной литературы по теме.
  • Презумпция добросовестности в сфере налоговых отношений - работает ли она?

    Для кого эта книга
    Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических вузов, факультетов, слушателей системы повышения квалификации, а также для юристов, бухгалтеров, экономистов и руководителей всех уровней.

    Кто авторы
    Специалисты в области налогообложения и юриспруденции: С.Пепеляев, С.Жестков, М.Ивлиева, А.Косов, С.Котляренко, Е.Кудряшова, В.Фокин, А.Сотов, Р.Ахметшин, Е.Овчарова, И.Хаменушко, В.Полякова, А.Никонов.

    Ключевые понятия
    Налогообложение; финансы; педагогика; экономика.

    Особенности оформления книги
    Твердый переплет....

  • Цена:
    1439 руб

     Уголовное право. Особенная часть. Шпаргалка
    Уголовное право. Особенная часть. Шпаргалка
    Настоящее издание поможет систематизировать полученные ранее знания, а также подготовиться к экзамену или зачету и успешно его сдать. Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений....

    Цена:
    50 руб

    Л. А. Морозова Теория государства и права. Учебник
    Теория государства и права. Учебник
    В учебник включен ряд новых вопросов, которые до сих пор не рассматривались в курсе "Теория государства и права", но приобрели в последнее время значительную актуальность. Изучение этих вопросов поможет студентам в формировании юридического мышления, творческого подхода к приобретению юридических знаний, самостоятельности в суждениях и оценках государственно правовой действительности. Учебник полностью соответствует Государственному образовательному стандарту, программе дисциплины "Теория государства и права" для юридических вузов. Темы излагаются в последовательности, которая доказала свою целесообразность в учебном процессе и ориентирует на эффективное усвоение основополагающих понятий, категорий и юридических конструкций. 

    Для студентов всех форм обучения юридических вузов, слушателей других учебных заведений юридического профиля, преподавателей и аспирантов.

    ...

    Цена:
    1749 руб

     Гражданское право. Учебник. В 2 томах. Том 2
    Гражданское право. Учебник. В 2 томах. Том 2
    Настоящий учебник является переработанным и дополненным третьим изданием двухтомного учебника (1-е и 2-е изд. опубликованы соответственно в 2016 и 2017 гг.), подготовленным с учетом изменений законодательства и практики его применения, происшедших в 2017 г. В учебнике содержится материал, необходимый студентам юридических высших учебных заведений для изучения гражданского права. В т. 1 излагается общая часть курса гражданского права (предмет и метод соответствующей отрасли, принципы гражданского права, источники, правоотношение, лица, участвующие в гражданских правоотношениях, и т.д.), а также характеризуются такие подотрасли гражданского права, как вещное право, право интеллектуальной собственности, наследственное право, рассматривается международное частное право.
    Том 2 посвящен характеристике обязательств (общих положений об обязательствах, отдельных видов договорных и внедоговорных обязательств).

    Учебник может быть также полезен аспирантам, преподавателям, юристам-практикам и всем тем, кто интересуется гражданским правом....

    Цена:
    1329 руб

    Право социального обеспечения России
    Право социального обеспечения России
    Настоящий учебник - первый учебник по праву социального обеспечения России, сформировавшемуся практически заново в 1990-2001 гг.
    В учебнике рассматриваются проблемы становления и развития системы социального обеспечения в России, все узловые вопросы, касающиеся пенсионного обеспечения граждан, обеспечения их социальными пособиями, компенсационными и страховыми выплатами, а также проблемы социального обслуживания в различных его видах.
    Учебник подготовлен в соответствии с программой курса "Право социального обеспечения" и методическими рекомендациями по его изучению, разработанными в Московской государственной юридической академии и на юридическом факультете Университета Российской академии образования. Его авторы - известные специалисты в данной области, доктора юридических наук, профессора М.Л.Захаров, Э.Г.Тучкова.
    Рекомендован Советом по правоведению Учебно-методического объединения университетов Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция".

    Для аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров, работников органов социальной защиты населения, юридических и кадровых служб предприятий и профсоюзных организаций....

    Цена:
    409 руб

     Гражданское процессуальное право. Шпаргалка
    Гражданское процессуальное право. Шпаргалка
    Настоящее издание поможет систематизировать полученные ранее знания, а также подготовиться к экзамену или зачету и успешно их сдать.

    Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений....

    Цена:
    49 руб

     Конституционный судебный процесс. Учебник
    Конституционный судебный процесс. Учебник
    В учебнике с позиций современного состояния науки конституционного права и с учетом компетентностного подхода к освоению знаний учебной дисциплины "Конституционный судебный процесс" системно изложены материальные и процессуальные основы конституционного судебного процесса на федеральном уровне, в субъектах РФ, отдельное внимание уделено опыту зарубежных стран и вопросам взаимодействия с международными судебными органами. Освещены актуальные вопросы теории и практики конституционной юстиции современной России. Для студентов и преподавателей юридических и иных учебных заведений, планами которых предусмотрено преподавание конституционного судебного процесса; ученых и практиков....

    Цена:
    1069 руб

    А. С. Скаридов Морское право. В 2 томах. Том 2. Международное морское коммерческое право. Учебник
    Морское право. В 2 томах. Том 2. Международное морское коммерческое право. Учебник
    В учебнике рассматриваются основные положения международного морского права, проанализированы и систематизированы важнейшие международно-правовые и национально-правовые источники и иные публикации российских и зарубежных специалистов в области морского права, сопоставляются и оцениваются различные научные доктрины. Наряду с публично-правовыми нормами анализируются нормы международного частного права, регламентирующие морские перевозки и иные аспекты морепользования; оценивается развитие российского морского права в контексте эволюции национальной морской политики....

    Цена:
    759 руб

    И. А. Зенин Гражданское право. Особенная часть. Учебник для СПО
    Гражданское право. Особенная часть. Учебник для СПО
    В новое издание учебника внесены необходимые изменения и дополнения, обусловленные прежде всего принятием новых или изменением действующих федеральных законов и других нормативных правовых актов, решений Конституционного суда РФ, постановлений Пленумов Верховного суда РФ или Высшего арбитражного суда РФ, а также международных договоров и конвенций. Изложены основные положения учебного курса «Гражданское право». В книгу включены более 100 тестовых вопросов, тренировочные задания, вопросы семинарских занятий, глоссарий, вопросы к экзаменам, примерная тематика и методические указания к выбору курсовых и дипломных (выпускных) работ....

    Цена:
    949 руб

    Г. Н. Комкова Конституционное право. Практикум. Учебное пособие для СПО
    Конституционное право. Практикум. Учебное пособие для СПО
    Учебное пособие включает тематические планы дисциплин «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», планы практических занятий, вопросы для подготовки к экзаменам, методические рекомендации для подготовки рефератов и курсовых работ, рекомендуемую основную и дополнительную литературу по изучаемым темам, методические рекомендации и планы курсовых работ, глоссарий по конституционному праву.
    Издание поможет обучающимся уяснить содержание наиболее важных и распространенных политико-правовых доктрин, научиться логически грамотно выражать и обосновывать свою точку зрения по излагаемому вопросу, свободно оперировать правовыми понятиями и категориями....

    Цена:
    629 руб



    2003 Copyright © «Advokat.Peterlife.ru» Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
    Юридическая консультация, юридические услуги, юридическая помощь онлайн.
    Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
      Яндекс.Метрика Яндекс цитирования