СМИ Законы РФ
Юр.книга Д.Н. Бахрах Административное право

Fri, 17 Dec 2010 03:21:21 +0000
Предисловие

 

В демократическом государстве формирование и порядок дея­тельности

административной (исполнительной) ветви государствен­ной власти должны быть

четко урегулированы юридическими нор­мами. Административное законодательство

является правовой основой построения и эффективного функционирования самой

большой, самой активной, самой мощной подсистемы государствен­ного аппарата —

исполнительной власти.

Административное право — важнейшая отрасль правовой сис­темы любой страны.

Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория,

многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной

собствен­ности, исторические державные традиции, обусловили значение

административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных

невластных субъектов в отношениях с предста­вителями исполнительной власти,

организационные основы, сис­тему государственной администрации, полномочия ее

структур­ных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические,

экономические, организационные реформы в стра­не повлекли коренные изменения

всего массива административ­но-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской

Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему

ад­министративно-правового регулирования. Были закреплены де­мократические

начала организации и функционирования испол­нительной власти, расширены права

граждан, значительно повы­шена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стре­мился использовать

богатейший опыт подготовки учебной лите­ратуры по административному праву СССР в

1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской

Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов адми­нистративного права,

которые принято было описывать в учебни­ках (государственная служба,

административные акты, админис­тративная ответственность и др.), в максимальной

степени учиты­вались новые положения законодательства. Одновременно

значи­тельное внимание было уделено описанию тех административно-правовых

институтов, которым в учебниках прошлых лет не было

уделено должного внимания (административные договоры, спе­циальные

административно-правовые режимы, административ­ный надзор, административное

пресечение, поощрение в деятель­ности исполнительной власти, дисциплинарное

принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысле­ния огромного массива

нормативных актов, практической деятель­ности государственного аппарата. В нем

использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных

на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты

научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены раз­работанная автором и

утвержденная советом Уральской государ­ственной юридической академии программа

учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый

студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах


Fri, 17 Dec 2010 03:34:05 +0000
Содержание Указатель сокращений

 

Предисловие

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

§ 2. Метод административного права

§ 3. Система административного права

§ 4. Нормы административного права

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

§ 6. Источники норм административного права

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

§ 2. Структура административного правоотношения

§ 3. Система коллективных субъектов административного права

§ 4. Содержание административно-правового статуса

государственных коллективных субъектов

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного

права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных

субъектов

§ 2. Административно-правовой статус гражданина

§ 3. Административно-правовой статус иностранных

граждан и лиц без гражданства

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов

§ 5. Способы защиты прав граждан

§ 6. Право гражданина на административную жалобу

§ 7. Право гражданина на судебную защиту

(административная юстиция в РФ)

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями исполнительной

власти и ее должностных лиц

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной

(исполнительной)власти

§ 2. Демония административной власти в СССР

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

§ 4. Линейная и функциональная власть

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной

власти

 

§ 6. Административное ведомство

§ 7. Административная подведомственность

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

§ 2. Виды органов исполнительной власти

§ 3. Правительство Российской Федерации

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы

§ 2. Государственная должность

§ 3. Государственный служащий и государственная служба

§ 4. Правовой институт государственной службы

§ 5. Основные принципы государственной службы

§ 6. Классификация государственных служащих

§ 7. Обязанности и права государственного служащего

§ 8. Замещение государственных должностей

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера

§ 10. Управление государственной службой

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

§ 2. Административный процесс

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти

(административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной

власти (административного акта)

§ 2. Виды административных актов

§ 3. Условия эффективности административных актов

§ 4. Процесс принятия административных актов

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия

административных актов

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности

исполнительной власти

§ 2. Структура и признаки административного договора

§ 3. Функции административного договора

§ 4. Административный договор и административный акт

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной

власти

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти

§ 4. Правовое принуждение

Глава 11. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых

режимов

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения

§ 3. Режимы особого и военного положения

§ 4. Режим секретности

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности

исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности)

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной

власти

 

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами

исполнительной власти

§ 5. Общий административный надзор

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления

административной власти

 


Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного

принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения

§ 3. Административно-восстановительные меры

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы

§ 3. Принудительное лечение

§ 4. Применение огнестрельного оружия

§ 5. Административное задержание гражданина

Глава 15. Понятие и основания административной

ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности

§ 2. Нормативная основа административной ответственности

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное

правонарушение

§ 4. Состав административного проступка

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий

§ 2. Виды административных взысканий

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных

взысканий

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об

административных нарушениях

§ 2. Доказательства в производстве по делам об

административных нарушениях

§ 3. Участники производства по делам об

административных нарушениях

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных

нарушениях

§ 5. Подведомственность дел об административных

нарушениях

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения

Глава 18. Стадии производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об

административных нарушениях

§ 2. Административное расследование

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных

нарушениях

 

§ 5. Исполнение постановлений

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности

отдельных категорий дел

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву

§ 3. Материальная ответственность по

административному праву

 

 

 


Указатель сокращений

АПК РФ            — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР    — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР

ВВС РФ            — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ

ГК РФ               — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный

кодекс РСФСР

КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

САПП РФ         —Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ                — Собрание законодательства РФ

ТК РФ                — Таможенный кодекс РФ

УПК РСФСР    — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР


Fri, 17 Dec 2010 03:47:32 +0000
Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

 

Часть 1. Общие вопросы административного права

 

§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России.

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и

методу правового ре­гулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений,

складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В

законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу

используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное

управление, государственная администрация', ад­министративная власть. Все эти

названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака:

управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность

слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую,

исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую

(исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это

управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования

и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу

государственного управления. Административно-правовое регулирование

произво­дится путем:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования

существующих общественных отношений;

б) конструирования новых общественных

отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества,

положениям Конституции РФ;

в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей

права' общественных отношений;

г) вы­теснения из сферы деятельности

исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам

граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие

«государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов

исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей,

спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных

государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более

руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными

им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так,

председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда,

занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела

(о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют

административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных

полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и

другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения,

возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его

административной деятельности, а также административной деятельности ряда

подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при

осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других

государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и

общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства.

При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она

вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями.

Административное право регулирует деятельность обеих

сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного дви­жения, санитарии и

многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика

по объему и разнообразна по содержа­нию. Во многих случаях управленческая

деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом

управляе­мой деятельности, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а

других отраслей права. Так, управленческую деятель­ность администрации

предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр,

дознание и предвари­тельное расследование — уголовно-процессуальное право,

уп­равленческие отношения, связанные с финансовыми, — финан­совое право. Поэтому

необходимо в определение предмета административного права внести следующее

уточнение: оно ре­гулирует все управленческие отношения, за исключением тех,

которые регламентированы другими отраслями права Россий­ской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют

систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию

органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной рабо­ты

в государственных органах. Сюда же можно отнести отноше­ния органов

исполнительной власти с подчиненными им органи­зациями, а также отношения

администраций организаций, деятельность которых регулируется административным

правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями,

организациями любых организационно-пра­вовых форм, с гражданами'.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства

имели систему юридических норм, регу­лирующих разделение труда по управлению,

устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных

субъ­ектов. В дореволюционной России такая система норм называ­лась полицейским

правом.

Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в

правовой системе достаточное место заня­ли нормы, закрепляющие права личности,

гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей ес­тественных и

неотъемлемых прав гражданина, разделения влас­тей, контроля за государственной

администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в

административное.

 


§ 2. Метод административного права

Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий

разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет

(что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом

регулируют­ся общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации

общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных

теоретических положений. Чело­век — существо общественное, он всегда живет и

взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует

со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть

гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым

правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление,

последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного

бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока

существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи,

появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают

управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать,

упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а

часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты

не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства

административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как

объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и

функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет

такое нера­венство. Этим объясняются особенности административно-пра­вового

метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на

вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими

юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение

правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов

правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону

регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно

различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой.

Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно

закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих

отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть

линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа

«инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и

разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц,

находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и

обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления

внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного

финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора,

рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные

отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и

продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом,

порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется

договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями,

односторонними волеизъявлениями. Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны

и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание

субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче

лицензии, постановление о нало­жении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда

вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и

обязанности. Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как

правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны

возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так,

отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на

управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных

обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва

и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные

сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру,

должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых

отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной

стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего

являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в

интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены

судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и

интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а

исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между

ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был

(является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным

органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной)

власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право

обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом

применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам

правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,

отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства

административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону

и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость.

Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но

перед законом они становятся принципиально равными»^.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода

регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство

субъектов, право носите­лей административной

власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но

административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в

сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое

опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей

определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что

захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не

нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала

формирования административной власти и контроля за ее деятельностью,

рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права

граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое,

административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной

характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости,

демократии.


§ 3. Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью

самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко

прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод

правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили

взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их

объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть

согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую

терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической

силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический —

административно-правовой — режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему

регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования

содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов

их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся

на данную совокупность норм»'. Два основ­ных элемента более всего влияют на

отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих

по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому

общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер.

Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В

качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых

административным правом, выступает государство в лице своих институтов,

призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и

обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства

по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована,

коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам

административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются

положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей

цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина —

обязанность государства». На первое место сре­ди задач исполнительной власти

выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить

об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной

стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, —

реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной

(исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности

граждан, общества, государственного ап­парата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти

(государственной администрации);

3) создание условий для реализации гражданами, их объеди­нениями прав и свобод,

осуществление которых связано с функ­ционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от

злоупотреблений, небрежности, некомпе­тентности, своеволия субъектов

исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способству­ет достижению

названных целей, очень важно для существова­ния и развития и граждан, и

государства.

Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая

включает в себя нормы, охватывающие уп­равление в целом, а особенная часть

состоит из норм, действую­щих в пределах отдельных сфер деятельности

исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административ­но-правовых институтов.

В общую часть входят пять групп ин­ститутов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граж­дан (индивидуальных

субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности испол­нительной власти

(аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосудар­ственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части

административного права четыре подотрас­ли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общест­ва, государства,

административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной

администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администра­ции по организации и

осуществлению политических, экономи­ческих и иных связей с другими странами

(внешних связей).

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России,

что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.

Управление оборо­ной и народным образованием значительно отличаются друг от

друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом

государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура

приватизации государственных предпри­ятий. Для их

юридического опосредования нужны разные адми­нистративно-правовые нормы'.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная

администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране

общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является

решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регу­лирования в

экономике, договорные, гражданско-правовые отно­шения все более широко

используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании

вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих

сферах весьма существенны.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль

государственной администрации в России очень вели­ка^ От его состояния в немалой

степени зависит построение ап­парата исполнительной власти, эффективность и

законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд дру­гих отраслей права

являются фундаментальными, профилирую­щими частями правовой системы, все вместе

они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая

материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него

группируются финансовое, земельное, эко­логическое право, т. е. оно стоит во

главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие

отно­шения и в которых широко используется административно-пра­вовой метод

регулирования.


§ 4. Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной

совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на

базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые

нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкционированные

государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности

исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается

государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения

(дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не

может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая

ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст.

13, в соответствии с которой административной ответственности под­лежат лица,

достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и

203, определяющих, кто рассмат­ривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить

протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым

разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их

сущнос­ти, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные,

содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные,

призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами

отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как

комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность

исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную

деятельность («пас­сивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности

субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры

осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от

уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны

две подотрасли: материальное админис­тративное право и

административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение

субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномачивающие,

поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить

общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных —

федеральные, субъектов Фе­дерации (республиканские, областные, краевые,

можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомствен­ные, локальные

(действующие в пределах отдельной организа­ции).

Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты,

содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их

принявших. Раз­личаются нормы законодательные и подзаконные. Последние мо­гут

содержаться в указах Президента, постановлениях Прави­тельства, приказах и

постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между

нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную

юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция

воз­никает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипоте­зам разных

юридических норм. Специальную норму можно рас­сматривать как исключение из

общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных,

названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило.

Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работни­ков торговли за

нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нару­шение порядка продажи

огнестрельного гладкоствольного охот­ничьего оружия. Если продавец нарушит

специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст.

148, а не по ст. 146.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность

государственных организаций и их работников, не­государственных организаций,

граждан, а также разных субъек­тов.

Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная.

Постоянные нормы действуют неопределен­ное время, срок их действия заранее не

определяется, они дей­ствуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма,

если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает

заранее названная дата.

Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения

в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении

субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают

не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3)

использование и 4) применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов пра­ва по выполнению

предписаний, содержащихся в норме.

Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно

отличается от исполнения пассив­ным поведением субъекта.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет

предоставленным ему субъективным пра­вом (например, на жалобу).

Применение состоит в принятии компетентным государствен­ным органом

(уполномоченным должностным лицом) индивиду­ального юридически-властного решения

(акта) на основе действу­ющей нормы.

Применение административно-правовых норм является важ­нейшей правовой формой

деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном

порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование,

при­зыв на военную службу).


§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое

значение. От его правильного решения до­вольно часто зависит, какой закон —

новый или старый — будет применяться к конкретным отношениям, как будут

осуществлять­ся его предписания.

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она

начала действовать и когда ее действие пре­кратилось. Для этого следует знать

два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при

вступле­нии в силу.

По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а

значит, и содержащаяся в нем норма, всту­пают в силу через 10 дней после

официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в

постанов­лении о введении в действие закона либо в самом законе огова­ривается

разное время начала действия разных норм, содержа­щихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по

истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской

Федерации», «Россий­ской газете», если в акте не установлен иной срок^

' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в

«Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». См.:

Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания

от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, за­трагивающие права,

свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер,

прошедшие государствен­ную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат

офи­циальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не

предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с

указанной в акте даты после дня опуб­ликования^

Акты других органов исполнительной власти, по общему пра­вилу, вступают в силу

немедленно, если в них или в других ак­тах не назван иной срок.

Следовательно, норма административного права начинает дей­ствовать: через 7, 10

дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного

срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа

действия:

1) перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу

(например, нормы, усиливающей наказа­ние);

2) немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие пра­воотношения, но с даты

вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была

распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были

де­мобилизованы к дате ее вступления в силу);

3) с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые

возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы

устраняющей или смягча­ющей ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать

дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными

словами, устано­вив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично

она перестала действовать.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется

дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается

принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы

со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее

установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы:

1) норма «переживает» себя, если про­должает регулировать отношения, которые

возникли на ее осно­ве, и после даты вступления в силу новой нормы;

2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регули­ровала, с

даты утраты силы;

3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые

раньше регулировались ею, а впос­ледствии стали регулироваться новой нормой с

обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизион­ная

сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулирован­ных в соответствии с

действовавшей ранее нормой прав и обя­занностей. Норма обратного действия

обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении

адми­нистративного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь

идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт

о размере выплат (пенсий, зар­платы, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня

вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать

сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой

нормы, которая уменьшила дол­жностной оклад.

Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может

быть выражено так:

Новая норма:             Старая норма:

1) перспективное действие 1) переживание

2) немедленное действие    2) немедленное прекращение

действия

3) обратное действие       3) досрочное прекращение действия

 

Основным принципом действия любой нормы во времени яв­ляется немедленное

действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или

усиливает ответствен­ность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т.

д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма дол­жна «переживать

себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она

распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос ре­шен ст. 54 Конституции:

«Закон, устанавливающий или отягчаю­щий ответственность, обратной силы не

имеет».

Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо,

совершившее административное правонаруше­ние, подлежит ответственности на

основании законодательства, действующего во время и по месту совершения

правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за адми­нистративные

правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на

правонарушения, совершенные До изда­ния этих актов. Акты, устанавливающие или

усиливающие от­ветственность за административные правонарушения, обратной силы

не имеют.

Производство по делам об административных правонаруше­ниях ведется на основании

законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о

правонарушении».

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «пережи­вания» старой нормы. В

части 3 речь идет о немедленном дейст­вии процессуальной нормы.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться следу­ющим принципом:

немедленное действие нормы — это общее пра­вило, допущение «переживания» старой

нормы, придание обрат­ной силы новой норме должно быть специально оговорено

компетентным органом.


§ 6. Источники норм административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть

оформлены так, чтобы с ними мог­ли познакомиться люди, которым они адресованы.

Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты

госу­дарственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются

источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты госу­дарственных органов, в

которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей

особенностью самостоя­тельной отрасли является разнообразие и множество

источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли:

раз­нообразием и большим числом управленческих отношений, необ­ходимостью

своевременного юридического опосредования соци­альных процессов, объективной

потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще

больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административ­но-правовых источников.

Но много и смешанных, многоотрасле­вых актов, которые одновременно содержат

нормы разных от­раслей права (например, административного и уголовного,

административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в

зависимости от их юридической силы все источники административного права можно

поделить на несколько типов:

1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1.

Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного

Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы

законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и

другие акты Фе­дерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного

Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других централь­ных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной

власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Фе­дерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федера­ции, руководителей

предприятий, учреждений субъектов Феде­рации.

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди

источников административного права преобладали акты высших и центральных органов

СССР. После распада Со­ветского Союза эти акты продолжают действовать на

террито­рии РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты

соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не

противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников

связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят

новые рос­сийские акты.

К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:

1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового море­плавания и др.).

2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений,

заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об

административ­ном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест

лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).

3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.

4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государ­ственных комитетов и

других центральных органов СССР.

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы

международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются

составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются,

на­пример, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, та­моженного

контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников

административного права имеет пер­спективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное

время, — объективный факт, который отри­цательно сказывается на состоянии

систематизации отрасли. Еди­ного административного кодекса нет и его невозможно

создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огром­ное

количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых,

кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение

органов исполнитель­ной власти в центре и на местах возможности регулирования

общественных отношений.

Систему административно-правовых актов необходимо со­вершенствовать. Основными

направлениями этой работы в на­стоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоян­ная замена союзных

актов более совершенными республикан­скими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования

государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно

небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о

санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной де­ятельности

в Российской Федерации, о государственной тайне ;

3) устранение пробелов в административно-правовом регули­ровании (путем принятия

актов, регулирующих правовое по­ложение студентов и учащихся, административную

ответствен­ность организаций и др.)';

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о

министерствах и др.).

' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985.


Fri, 17 Dec 2010 03:55:29 +0000
Глава 2. Административно-правовые отношения

 

 

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения — это урегулирован­ные нормами

административного права общественные отноше­ния, складывающиеся в сфере

деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются

разно­видностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свой­ственными им

общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

— обязанности и права сторон данных отношений ассиметричны, они связаны с

деятельностью исполнительных органов госу­дарства и других субъектов

исполнительной власти;

— одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъ­ект административной

власти (орган, должностное лицо, негосу­дарственная организация, наделенные

государственно-властны­ми полномочиями);

— данные отношения чаще всего возникают по инициативе од­ной из сторон;

— в случае нарушения административно-правовой нормы на­рушитель несет

ответственность перед государством;

— разрешение споров между сторонами, как правило, осущест­вляется в

административном порядке'.

Существует значительное разнообразие административных (уп­равленческих)

правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или

охранительными; наиболее известная разно­видность последних — деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и

внеаппаратные. В первом случае обязатель­ный субъект (носитель административной

власти, звено аппара­та) вступает в отношения с другими звеньями аппарата

(органа­ми, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект

взаимодействует с гражданами, негосударственными организа­циями,

государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений — власте-отношения (вертикальные),

но в некоторых из них власть не участ­вует (горизонтальные). Участниками

горизонтальных административных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных

полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все боль­ше, могут служить

действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения,

соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.

Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных

предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды иму­щества заключают

ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения,

определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»' Несколько видов

администра­тивных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3

ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципаль­ные) органы управления

образованием обязаны оказывать на до­говорных начала посреднические услуги

подведомственным об­разовательным учреждениям»


§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет определенную струк­туру. Ее элементами

являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения);

содержание правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны:

материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права

и обязанности).

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе

существуют разные мнения. Одни авто­ры в качестве единственного объекта любого

правового отноше­ния признают действия, поведение людей^, а другие выделяют

объект имущественных отношений, иногда именуемый предме­том (материальные

предметы и вещи), и объект неимуществен­ных отношений (действия, поведение

людей)*.

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непос­редственного и более

отдаленного объекта отношения. Непосред­ственным объектом административных

правоотношений являет­ся волевое поведение человека, его деяния. А через

управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные пред­меты, информацию,

продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая

норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых,

социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного,

способно­го вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего,

пер­сонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (призна­ние правовыми

нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в

правоотношениях)'.

В общей теории права распространено мнение, что всех субъ­ектов права можно

поделить на две группы: граждане и органи­зации^. Критерий деления

представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп — неудачными, так как

они неточно от­ражают круг участников правоотношений, не учитывают их ог­ромного

многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и

коллективных субъектах. С понятием «граж­данин» связана определенная

совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и

военнослужащим, и под­надзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей,

преду­смотренных административно-правовыми нормами. Эти наслое­ния на правовой

статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать

первую группу «индивидуаль­ные субъекты административного права». Понятие

«гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а по­нятие

«студент» («военнослужащий» и т.д.)— специальную. Что же касается другой группы

субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения

(цех, отделение свя­зи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать

вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее,

такое название более точно отражает состав этой общности и критерий

классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои

полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель

организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для

организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом

правоотно­шений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо,

действующее от ее имени.

Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих

обязанностей, злоупотребление правами является дол­жностным правонарушением, за

которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или

администра­тивной ответственности. В этом случае оно становится индивиду­альным

субъектом уголовно-правовых или административно-пра­вовых отношений. Но в таких

отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет

ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права являет­ся то, что оно наделяет

правосубъектностью большой круг учас­тников общественных отношений. Эта

особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой

госу­дарства, направленной на легализацию, предоставление права участия в

общественных отношениях разнообразным объедине­ниям индивидов. Система субъектов

административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного пра­ва — наиболее

распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить

тех, кто осуществляет, защи­щает публичные интересы и тех, кто реализует частные

интере­сы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъ­ектов по

признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных

полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми

являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа — невластные субъ­екты,

между ними не может быть административно-правовых от­ношений. Отношения властных

и невластных субъектов являют­ся внеаппаратными и могут быть

административно-правовыми.


§ 3. Система коллективных субъектов административного права

Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы

людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое

целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то

ин­тересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном

основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого.

Коллективное образование в административно-правовых отношениях, с одной стороны,

действует от своего имени, на

него, как на определенную целостность, возлага­ются обязанности, ему

предоставляются права, а с другой—обез­личивает конкретных людей. Поэтому

изменения в личном соста­ве коллектива не влияют на его название и правовое

положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафед­ры,

отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его пол­номочиях это не

отразится.

В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих

отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе)

коллективных субъектов ад­министративного права можно выделить четыре класса:

1) организации;

2) структурные подразделения организаций;

3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;

4) сложные организации.

Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и

принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях:

государственные, обществен­ные, религиозные, частные и иные (смешанные,

иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.

Каждая государственная организация — часть государственно­го механизма,

обладающая организационной и правовой самосто­ятельностью, работающая под

руководством вышестоящего госу­дарственного органа (кроме законодательного

органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать

эко­номическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую

регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового

принуждения. Очень важно также от­метить, что государственная организация—это

коллектив, кото­рый осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а зна­чит,

общий публичный интерес.

В группе самостоятельных организаций в зависимости от це­лей деятельности и

особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия,

учреждения и иные (на­пример, воинские части) организации. Аналогично среди

общес­твенных и религиозных организаций можно различать самостоя­тельные

организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы

сложных общественных и религиозных объединений.

Функциональная дифференциация деятельности — важный признак организации. По мере

увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации,

созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих опреде­ленную

часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, воз­никших внутри

организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров,

снабженцев и т. д.) или производ­ственных функций (терапевтов, вузовских

преподавателей физ­культуры и т. д.), по территориальным (отделение связи,

аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение — элемент

организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это

организованная группа людей, между которы­ми распределены обязанности. Во главе

структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в

ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправле­ние. И, наконец,

наличие собственного наименования, юридичес­кого акта о создании такой

организационной единицы.

Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и

организации. Следовательно, можно выде­лить структурные подразделения

государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных

организаций, религиозных объединений)^.

Трудовые, территориальные и иные коллективы — третий класс коллективных

субъектов административного права. Они наделе­ны государственно-правовой,

административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях

права: трудо­вом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является,

во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои инте­ресы; во-вторых, то,

что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе

является следствием пос­тупления на работу, вступления в кооператив,

местожительства.

В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллекти­вах государственных

органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива,

но он имеется в одноимен­ном учреждении, в котором трудятся все рабочие и

служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народ­ных

(присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреж­дение включает в себя и

судей, и судебных исполнителей, и других работников, которые образуют его трудовой коллектив.

Точно так же и областная Дума как орган и

как учреждение — это два разных субъекта права,

разных коллектива людей.

Государственное ведомство, межотраслевое объединение, обще­российская

общественная организация, область и иные сложные организационные структуры

обладают названными выше призна­ками правосубъектности. Они являются целостными

самоуправ­ляемыми системами, способными самостоятельно взаимодейство­вать с

окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность

иметь и своими действиями приоб­ретать права и исполнять обязанности (формальный

признак).

В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно

назвать железную дорогу. В ее со­став «как комплексное объединение входят

отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные,

транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и

организации, учреждения народного образова­ния, здравоохранения и культуры»'.

Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и

негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных

можно выделить производ­ственные и территориальные единицы.


§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных

субъектов

Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъ­ектов административного

права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам,

социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.

Первая особенность административной правосубъектности со­стоит в том, что,

будучи равной для всех бланкетной возмож­ностью быть участником

административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении

субъектов. Вто­рая особенность — ее связь с административной деятельностью, с

участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для

коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит

первичный характер, адми­нистративная легализация организации, структурного

подразде­ления являются предпосылкой для возникновения у нее

граж­данско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой

правосубъектности.

Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном

зависит от следующих обстоятельств:

1) яв­ляется он частью государственного механизма или нет;

2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной,

культурно-воспитательной и т. д.);

3) является он самостоятельной организа­ционной единицей

или включен в более сложную организацион­ную структуру.

Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому

признаку—принадлежности или непринадлежности к государственному механизму.

Необходимо различать части госу­дарственного механизма (организации, их

структурные подраз­деления, сложные организации) и негосударственные

коллектив­ные субъекты.

В административно-правовом статусе государственных коллек­тивных субъектов можно

выделить три главных блока: а) целевой;

б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).

Первым элементом административно-правового статуса госу­дарственного

коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные

юридически. Цель в данном случае мож­но понимать как обеспечение определенной

социальной потребно­сти, которая в положениях, уставах и иных управленческих

ак­тах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного

механизма, можно объединить в три группы:

1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради кото­рой она создана

(выпускать продукцию, учить, лечить, контроли­ровать и т. д.);

2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности береж­но использовать

природные и другие ресурсы, обеспечивать со­хранность окружающей среды и

государственного имущества;

3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работни­ков и его членах,

создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию

культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих

рабочих, служа­щих и их семей.

Второй — организационно-структурный — компонент право­вого статуса сам является

довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка

образования, лега­лизации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их

подчинен­ности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2),

установления и изменения их организационных струк­тур (3), права на

организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на

официальные символы (6).

Компетенция —часть правового статуса коллективных субъ­ектов, которая состоит из

совокупности властных полномочий от­носительно определенных предметов ведения.

Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением

влас­ти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и пра­во издавать

определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое

закрепление круга объектов, пред­метов, дел, на которые распространяются

властные полномочия.

Все государственные коллективные субъекты обладают опре­деленной компетенцией.

Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными

управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязаннос­ти в

сфере планирования, методического руководства, норматив­ного регулирования,

работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно

рассмотреть и субъ­ектный характер компетенции. В этом случае следует различать

компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчи­ненных коллективных

субъектов и работников, а также в отно­шении граждан, подконтрольных субъектов.

В частности, общими правами являются: быть адресатом уп­равленческих команд,

требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их

выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную

информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности:

рационально расходовать ресурсы, бережно отно­ситься к природе, соблюдать

санитарные, противопожарные пра­вила, выполнять управленческие команды,

своевременно рассмат­ривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и

др.

Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц

административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о

содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных

субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса,

что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще

всего — лишь некоторые из них. Так, пра­вовыми актами определены цели и задачи

многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества

глу­хих и др.), трудовых коллективов.

Минимальный объем административно-правового статуса не­государственного

коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание,

наименование, право самостоятель­но вступать в административно-правовые

отношения с государ­ственными органами.


Fri, 17 Dec 2010 04:18:53 +0000
Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

Fri, 17 Dec 2010 04:26:25 +0000
Глава 4. Административная власть

Fri, 17 Dec 2010 04:34:34 +0000
Глава 5. Органы исполнительной власти

Fri, 17 Dec 2010 04:50:43 +0000
Глава 6. Государственная служба

Fri, 17 Dec 2010 04:53:50 +0000
Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти


Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

Просмотров: 1092
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
 
Р. В. Амелин, С. А. Куликова, С. Е. Чаннов Информационное право в схемах. Учебное пособие
Информационное право в схемах. Учебное пособие
В издании в удобной схематичной форме изложено содержание учебной дисциплины "Информационное право". Разделы учебно-методического пособия соответствуют основным институтам информационного права. Издание облегчит усвоение учебного материала по информационному праву, поможет систематизировать полученные знания, станет хорошим подспорьем при подготовке к занятиям, а также текущей, промежуточной и итоговой аттестации.
Законодательство приводится по состоянию на 1 июля 2015 г.

Для бакалавров, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов....

Цена:
97 руб

 Практика адвокатской деятельности. В 2 частях. Часть 1
Практика адвокатской деятельности. В 2 частях. Часть 1
Настоящее издание составили именитые ученые-практики, которые долгие годы занимаются своим любимым делом — юриспруденцией. Их опыт и знания будут в значительной степени полезны как молодым, начинающим свою карьеру адвокатам, так и юристам со стажем. В книге даются практические рекомендации по вопросам права, учтены последние изменения законодательства. Практикум будет полезен не только для адвокатов, но и для студентов, аспирантов, преподавателей, а также всех, кто интересуется правом....

Цена:
1014 руб

А. М. Зинин, И. Н. Подволоцкий Габитоскопия и портретная экспертиза. Учебник
Габитоскопия и портретная экспертиза. Учебник

В учебнике рассматриваются теоретические и практические аспекты идентификации человека по признакам его внешнего облика, методы и средства фиксации информации о внешнем облике человека в целях установления его личности, основы судебной портретной экспертизы.

Для студентов юридических вузов, обучающихся по специальности "Судебная экспертиза". Учебник также может использоваться при изучении криминалистики, в частности такого ее раздела, как криминалистическая техника....

Цена:
969 руб

И. Б. Кардашова Основы теории национальной безопасности. Учебник
Основы теории национальной безопасности. Учебник
Главная цель настоящего учебника - помочь студентам, обучающимся по юридическим направлениям, овладеть знаниями в области обеспечения национальной безопасности. В учебнике комплексно, на системной основе исследованы теоретические и прикладные аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности в современных условиях.
Несомненными достоинствами данного издания являются четкость формулировок и методически выверенное изложение сложного материала. Проверить полученные теоретические знания студенты могут с помощью контрольных вопросов и заданий.

Настоящее издание будет полезно не только студентам вузов, но и магистрантам, аспирантам, научным работникам, изучающим проблемы теории национальной безопасности, а также всем, кто интересуется вопросами обеспечения национальной безопасности России....

Цена:
1087 руб

 Уголовно-исполнительное право
Уголовно-исполнительное право
Курс лекций подготовлен в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению 521400 и специальности 021100 "Юриспруденция", утвержденного Министерством образования в 2000 г.
В издании учтено состояние нормативной базы курса на февраль 2004 г. Каждая лекция завершается списком нормативных актов и литературы по теме.
В курсе лекций с учетом последних существенных изменений нормативной базы раскрываются положения, предлагаются источники, знание которых необходимо не только практическим работникам правоохранительных органов и судов общей юрисдикции, но и юристам органов управления, а также должностным лицам, на которых законом возложено исполнение уголовных наказаний в качестве дополнительной функции к их основной деятельности.
Издание ориентировано на студентов образовательных учреждений, готовящих юристов широкого профиля и изучающих уголовно-исполнительное право на основе типовой программы в ограниченном объеме....

Цена:
393 руб

Н. П. Бычкова, Г. Л. Авагян, Г. Л. Баяндурян Кредитный договор. Экономическая и правовая природа
Кредитный договор. Экономическая и правовая природа
Рассмотрены экономическое содержание и правовая природа кредитного договора, его существенные и обязательные условия, порядок начисления и уплаты процентов, вопросы обеспечения кредита и ответственности сторон кредитного договора.
Описаны порядок и сроки возврата кредита, механизм разрешения споров. Дан развернутый анализ вопросов контроля кредитора и права на безакцептное списание по кредитному договору.

Для студентов финансово-экономических специальностей вузов, аспирантов, преподавателей и специалистов в области кредитных отношений....

Цена:
204 руб

А. С. Смыкалин История судебной системы России
История судебной системы России
Освещаются этапы истории российского суда начиная с XV-XVI вв., с возникновения централизованной судебной системы в масштабах государства. Особое внимание уделено Судебной реформе 1864 г.
Подробно рассматриваются этапы формирования и трансформации советской и постсоветской судебной системы.

Для студентов вузов, обучающихся по направлению "Юриспруденция", а также читателей, интересующихся историей Российского государства и права....

Цена:
659 руб

Е. А. Шереметьев Конституционное право. Конспект лекций. Учебное пособие
Конституционное право. Конспект лекций. Учебное пособие
Данное учебное пособие, подготовленное в виде кратких вопросов и ответов, охватывает все основные темы курса "Конституционное право России", включаемые в билеты для экзаменов, зачетов, семинаров. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов....

Цена:
88 руб

С. С. Алексеев Государство и право. Учебной пособие
Государство и право. Учебной пособие
Книга представляет собой пособие-конспект, в котором изложены начальные сведения по вопросам государства и права. Книга является вводным учебным материалом к серии пособий, издаваемых Институтом частного права в соответствии с его профилем ("Гражданское право", "Недвижимое имущество" и др.). 
Пособие основано на переработанных, по иной системе изложенных и дополненных материалах, содержащихся в третьем издании работы автора "Государство и право. Начальный курс", а также на новейших материалах государственно-правовой жизни России последнего времени. 
Для студентов-первокурсников юридических и студентов неюридических вузов, а также средних учебных заведений, учащихся старших классов общеобразовательных школ, а также всех, кто стремится изучить или познакомиться с начальными представлениями о государстве, демократии, праве, законодательстве.

...

Цена:
289 руб

Корякин В.М. Военное право. Учебник
Военное право. Учебник
Раскрываются правовые основы деятельности государства по правовому обеспечению обороны страны и военной безопасности, правовому регулированию отношений, связанных с устройством и организацией Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, государственным управлением ими, комплектованием личного состава, организацией прохождения военной службы, правовым статусом военнослужащих, поддержанием законности и правопорядка в военной организации государства, противодействием коррупции в Вооруженных Силах РФ.Законодательство в учебнике отражено по состоянию на 1 сентября 2018?г.Соответствует ФГОС ВО последнего поколения.Для курсантов, слушателей, адъюнктов и докторантов военных образовательных организаций высшего образования, студентов юридических вузов, студентов, обучающихся на военных кафедрах образовательных организаций, а также всех интересующихся современными проблемами военного права....

Цена:
1499 руб



2003 Copyright © «Advokat.Peterlife.ru» Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Юридическая консультация, юридические услуги, юридическая помощь онлайн.
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
  Яндекс.Метрика Яндекс цитирования