СМИ Законы РФ
Юр.книга Д.Н. Бахрах Административное право

Fri, 17 Dec 2010 03:21:21 +0000
Предисловие

 

В демократическом государстве формирование и порядок дея­тельности

административной (исполнительной) ветви государствен­ной власти должны быть

четко урегулированы юридическими нор­мами. Административное законодательство

является правовой основой построения и эффективного функционирования самой

большой, самой активной, самой мощной подсистемы государствен­ного аппарата —

исполнительной власти.

Административное право — важнейшая отрасль правовой сис­темы любой страны.

Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория,

многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной

собствен­ности, исторические державные традиции, обусловили значение

административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных

невластных субъектов в отношениях с предста­вителями исполнительной власти,

организационные основы, сис­тему государственной администрации, полномочия ее

структур­ных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические,

экономические, организационные реформы в стра­не повлекли коренные изменения

всего массива административ­но-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской

Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему

ад­министративно-правового регулирования. Были закреплены де­мократические

начала организации и функционирования испол­нительной власти, расширены права

граждан, значительно повы­шена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стре­мился использовать

богатейший опыт подготовки учебной лите­ратуры по административному праву СССР в

1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской

Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов адми­нистративного права,

которые принято было описывать в учебни­ках (государственная служба,

административные акты, админис­тративная ответственность и др.), в максимальной

степени учиты­вались новые положения законодательства. Одновременно

значи­тельное внимание было уделено описанию тех административно-правовых

институтов, которым в учебниках прошлых лет не было

уделено должного внимания (административные договоры, спе­циальные

административно-правовые режимы, административ­ный надзор, административное

пресечение, поощрение в деятель­ности исполнительной власти, дисциплинарное

принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысле­ния огромного массива

нормативных актов, практической деятель­ности государственного аппарата. В нем

использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных

на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты

научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены раз­работанная автором и

утвержденная советом Уральской государ­ственной юридической академии программа

учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый

студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах


Fri, 17 Dec 2010 03:34:05 +0000
Содержание Указатель сокращений

 

Предисловие

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

§ 2. Метод административного права

§ 3. Система административного права

§ 4. Нормы административного права

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

§ 6. Источники норм административного права

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

§ 2. Структура административного правоотношения

§ 3. Система коллективных субъектов административного права

§ 4. Содержание административно-правового статуса

государственных коллективных субъектов

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного

права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных

субъектов

§ 2. Административно-правовой статус гражданина

§ 3. Административно-правовой статус иностранных

граждан и лиц без гражданства

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов

§ 5. Способы защиты прав граждан

§ 6. Право гражданина на административную жалобу

§ 7. Право гражданина на судебную защиту

(административная юстиция в РФ)

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями исполнительной

власти и ее должностных лиц

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной

(исполнительной)власти

§ 2. Демония административной власти в СССР

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

§ 4. Линейная и функциональная власть

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной

власти

 

§ 6. Административное ведомство

§ 7. Административная подведомственность

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

§ 2. Виды органов исполнительной власти

§ 3. Правительство Российской Федерации

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы

§ 2. Государственная должность

§ 3. Государственный служащий и государственная служба

§ 4. Правовой институт государственной службы

§ 5. Основные принципы государственной службы

§ 6. Классификация государственных служащих

§ 7. Обязанности и права государственного служащего

§ 8. Замещение государственных должностей

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера

§ 10. Управление государственной службой

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

§ 2. Административный процесс

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти

(административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной

власти (административного акта)

§ 2. Виды административных актов

§ 3. Условия эффективности административных актов

§ 4. Процесс принятия административных актов

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия

административных актов

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности

исполнительной власти

§ 2. Структура и признаки административного договора

§ 3. Функции административного договора

§ 4. Административный договор и административный акт

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной

власти

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти

§ 4. Правовое принуждение

Глава 11. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых

режимов

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения

§ 3. Режимы особого и военного положения

§ 4. Режим секретности

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности

исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности)

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной

власти

 

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами

исполнительной власти

§ 5. Общий административный надзор

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления

административной власти

 


Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного

принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения

§ 3. Административно-восстановительные меры

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы

§ 3. Принудительное лечение

§ 4. Применение огнестрельного оружия

§ 5. Административное задержание гражданина

Глава 15. Понятие и основания административной

ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности

§ 2. Нормативная основа административной ответственности

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное

правонарушение

§ 4. Состав административного проступка

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий

§ 2. Виды административных взысканий

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных

взысканий

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об

административных нарушениях

§ 2. Доказательства в производстве по делам об

административных нарушениях

§ 3. Участники производства по делам об

административных нарушениях

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных

нарушениях

§ 5. Подведомственность дел об административных

нарушениях

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения

Глава 18. Стадии производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об

административных нарушениях

§ 2. Административное расследование

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных

нарушениях

 

§ 5. Исполнение постановлений

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности

отдельных категорий дел

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву

§ 3. Материальная ответственность по

административному праву

 

 

 


Указатель сокращений

АПК РФ            — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР    — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР

ВВС РФ            — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ

ГК РФ               — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный

кодекс РСФСР

КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

САПП РФ         —Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ                — Собрание законодательства РФ

ТК РФ                — Таможенный кодекс РФ

УПК РСФСР    — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР


Fri, 17 Dec 2010 03:47:32 +0000
Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

 

Часть 1. Общие вопросы административного права

 

§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России.

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и

методу правового ре­гулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений,

складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В

законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу

используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное

управление, государственная администрация', ад­министративная власть. Все эти

названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака:

управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность

слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую,

исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую

(исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это

управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования

и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу

государственного управления. Административно-правовое регулирование

произво­дится путем:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования

существующих общественных отношений;

б) конструирования новых общественных

отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества,

положениям Конституции РФ;

в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей

права' общественных отношений;

г) вы­теснения из сферы деятельности

исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам

граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие

«государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов

исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей,

спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных

государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более

руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными

им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так,

председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда,

занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела

(о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют

административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных

полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и

другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения,

возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его

административной деятельности, а также административной деятельности ряда

подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при

осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других

государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и

общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства.

При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она

вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями.

Административное право регулирует деятельность обеих

сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного дви­жения, санитарии и

многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика

по объему и разнообразна по содержа­нию. Во многих случаях управленческая

деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом

управляе­мой деятельности, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а

других отраслей права. Так, управленческую деятель­ность администрации

предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр,

дознание и предвари­тельное расследование — уголовно-процессуальное право,

уп­равленческие отношения, связанные с финансовыми, — финан­совое право. Поэтому

необходимо в определение предмета административного права внести следующее

уточнение: оно ре­гулирует все управленческие отношения, за исключением тех,

которые регламентированы другими отраслями права Россий­ской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют

систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию

органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной рабо­ты

в государственных органах. Сюда же можно отнести отноше­ния органов

исполнительной власти с подчиненными им органи­зациями, а также отношения

администраций организаций, деятельность которых регулируется административным

правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями,

организациями любых организационно-пра­вовых форм, с гражданами'.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства

имели систему юридических норм, регу­лирующих разделение труда по управлению,

устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных

субъ­ектов. В дореволюционной России такая система норм называ­лась полицейским

правом.

Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в

правовой системе достаточное место заня­ли нормы, закрепляющие права личности,

гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей ес­тественных и

неотъемлемых прав гражданина, разделения влас­тей, контроля за государственной

администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в

административное.

 


§ 2. Метод административного права

Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий

разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет

(что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом

регулируют­ся общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации

общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных

теоретических положений. Чело­век — существо общественное, он всегда живет и

взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует

со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть

гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым

правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление,

последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного

бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока

существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи,

появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают

управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать,

упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а

часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты

не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства

административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как

объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и

функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет

такое нера­венство. Этим объясняются особенности административно-пра­вового

метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на

вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими

юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение

правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов

правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону

регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно

различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой.

Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно

закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих

отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть

линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа

«инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и

разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц,

находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и

обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления

внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного

финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора,

рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные

отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и

продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом,

порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется

договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями,

односторонними волеизъявлениями. Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны

и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание

субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче

лицензии, постановление о нало­жении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда

вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и

обязанности. Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как

правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны

возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так,

отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на

управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных

обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва

и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные

сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру,

должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых

отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной

стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего

являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в

интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены

судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и

интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а

исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между

ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был

(является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным

органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной)

власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право

обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом

применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам

правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,

отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства

административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону

и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость.

Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но

перед законом они становятся принципиально равными»^.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода

регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство

субъектов, право носите­лей административной

власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но

административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в

сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое

опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей

определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что

захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не

нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала

формирования административной власти и контроля за ее деятельностью,

рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права

граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое,

административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной

характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости,

демократии.


§ 3. Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью

самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко

прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод

правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили

взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их

объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть

согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую

терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической

силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический —

административно-правовой — режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему

регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования

содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов

их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся

на данную совокупность норм»'. Два основ­ных элемента более всего влияют на

отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих

по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому

общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер.

Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В

качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых

административным правом, выступает государство в лице своих институтов,

призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и

обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства

по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована,

коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам

административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются

положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей

цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина —

обязанность государства». На первое место сре­ди задач исполнительной власти

выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить

об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной

стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, —

реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной

(исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности

граждан, общества, государственного ап­парата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти

(государственной администрации);

3) создание условий для реализации гражданами, их объеди­нениями прав и свобод,

осуществление которых связано с функ­ционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от

злоупотреблений, небрежности, некомпе­тентности, своеволия субъектов

исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способству­ет достижению

названных целей, очень важно для существова­ния и развития и граждан, и

государства.

Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая

включает в себя нормы, охватывающие уп­равление в целом, а особенная часть

состоит из норм, действую­щих в пределах отдельных сфер деятельности

исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административ­но-правовых институтов.

В общую часть входят пять групп ин­ститутов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граж­дан (индивидуальных

субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности испол­нительной власти

(аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосудар­ственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части

административного права четыре подотрас­ли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общест­ва, государства,

административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной

администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администра­ции по организации и

осуществлению политических, экономи­ческих и иных связей с другими странами

(внешних связей).

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России,

что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.

Управление оборо­ной и народным образованием значительно отличаются друг от

друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом

государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура

приватизации государственных предпри­ятий. Для их

юридического опосредования нужны разные адми­нистративно-правовые нормы'.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная

администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране

общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является

решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регу­лирования в

экономике, договорные, гражданско-правовые отно­шения все более широко

используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании

вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих

сферах весьма существенны.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль

государственной администрации в России очень вели­ка^ От его состояния в немалой

степени зависит построение ап­парата исполнительной власти, эффективность и

законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд дру­гих отраслей права

являются фундаментальными, профилирую­щими частями правовой системы, все вместе

они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая

материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него

группируются финансовое, земельное, эко­логическое право, т. е. оно стоит во

главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие

отно­шения и в которых широко используется административно-пра­вовой метод

регулирования.


§ 4. Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной

совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на

базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые

нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкционированные

государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности

исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается

государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения

(дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не

может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая

ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст.

13, в соответствии с которой административной ответственности под­лежат лица,

достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и

203, определяющих, кто рассмат­ривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить

протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым

разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их

сущнос­ти, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные,

содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные,

призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами

отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как

комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность

исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную

деятельность («пас­сивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности

субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры

осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от

уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны

две подотрасли: материальное админис­тративное право и

административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение

субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномачивающие,

поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить

общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных —

федеральные, субъектов Фе­дерации (республиканские, областные, краевые,

можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомствен­ные, локальные

(действующие в пределах отдельной организа­ции).

Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты,

содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их

принявших. Раз­личаются нормы законодательные и подзаконные. Последние мо­гут

содержаться в указах Президента, постановлениях Прави­тельства, приказах и

постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между

нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную

юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция

воз­никает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипоте­зам разных

юридических норм. Специальную норму можно рас­сматривать как исключение из

общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных,

названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило.

Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работни­ков торговли за

нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нару­шение порядка продажи

огнестрельного гладкоствольного охот­ничьего оружия. Если продавец нарушит

специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст.

148, а не по ст. 146.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность

государственных организаций и их работников, не­государственных организаций,

граждан, а также разных субъек­тов.

Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная.

Постоянные нормы действуют неопределен­ное время, срок их действия заранее не

определяется, они дей­ствуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма,

если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает

заранее названная дата.

Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения

в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении

субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают

не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3)

использование и 4) применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов пра­ва по выполнению

предписаний, содержащихся в норме.

Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно

отличается от исполнения пассив­ным поведением субъекта.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет

предоставленным ему субъективным пра­вом (например, на жалобу).

Применение состоит в принятии компетентным государствен­ным органом

(уполномоченным должностным лицом) индивиду­ального юридически-властного решения

(акта) на основе действу­ющей нормы.

Применение административно-правовых норм является важ­нейшей правовой формой

деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном

порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование,

при­зыв на военную службу).


§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое

значение. От его правильного решения до­вольно часто зависит, какой закон —

новый или старый — будет применяться к конкретным отношениям, как будут

осуществлять­ся его предписания.

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она

начала действовать и когда ее действие пре­кратилось. Для этого следует знать

два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при

вступле­нии в силу.

По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а

значит, и содержащаяся в нем норма, всту­пают в силу через 10 дней после

официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в

постанов­лении о введении в действие закона либо в самом законе огова­ривается

разное время начала действия разных норм, содержа­щихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по

истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской

Федерации», «Россий­ской газете», если в акте не установлен иной срок^

' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в

«Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». См.:

Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания

от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, за­трагивающие права,

свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер,

прошедшие государствен­ную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат

офи­циальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не

предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с

указанной в акте даты после дня опуб­ликования^

Акты других органов исполнительной власти, по общему пра­вилу, вступают в силу

немедленно, если в них или в других ак­тах не назван иной срок.

Следовательно, норма административного права начинает дей­ствовать: через 7, 10

дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного

срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа

действия:

1) перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу

(например, нормы, усиливающей наказа­ние);

2) немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие пра­воотношения, но с даты

вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была

распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были

де­мобилизованы к дате ее вступления в силу);

3) с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые

возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы

устраняющей или смягча­ющей ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать

дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными

словами, устано­вив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично

она перестала действовать.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется

дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается

принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы

со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее

установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы:

1) норма «переживает» себя, если про­должает регулировать отношения, которые

возникли на ее осно­ве, и после даты вступления в силу новой нормы;

2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регули­ровала, с

даты утраты силы;

3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые

раньше регулировались ею, а впос­ледствии стали регулироваться новой нормой с

обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизион­ная

сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулирован­ных в соответствии с

действовавшей ранее нормой прав и обя­занностей. Норма обратного действия

обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении

адми­нистративного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь

идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт

о размере выплат (пенсий, зар­платы, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня

вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать

сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой

нормы, которая уменьшила дол­жностной оклад.

Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может

быть выражено так:

Новая норма:             Старая норма:

1) перспективное действие 1) переживание

2) немедленное действие    2) немедленное прекращение

действия

3) обратное действие       3) досрочное прекращение действия

 

Основным принципом действия любой нормы во времени яв­ляется немедленное

действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или

усиливает ответствен­ность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т.

д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма дол­жна «переживать

себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она

распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос ре­шен ст. 54 Конституции:

«Закон, устанавливающий или отягчаю­щий ответственность, обратной силы не

имеет».

Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо,

совершившее административное правонаруше­ние, подлежит ответственности на

основании законодательства, действующего во время и по месту совершения

правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за адми­нистративные

правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на

правонарушения, совершенные До изда­ния этих актов. Акты, устанавливающие или

усиливающие от­ветственность за административные правонарушения, обратной силы

не имеют.

Производство по делам об административных правонаруше­ниях ведется на основании

законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о

правонарушении».

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «пережи­вания» старой нормы. В

части 3 речь идет о немедленном дейст­вии процессуальной нормы.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться следу­ющим принципом:

немедленное действие нормы — это общее пра­вило, допущение «переживания» старой

нормы, придание обрат­ной силы новой норме должно быть специально оговорено

компетентным органом.


§ 6. Источники норм административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть

оформлены так, чтобы с ними мог­ли познакомиться люди, которым они адресованы.

Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты

госу­дарственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются

источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты госу­дарственных органов, в

которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей

особенностью самостоя­тельной отрасли является разнообразие и множество

источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли:

раз­нообразием и большим числом управленческих отношений, необ­ходимостью

своевременного юридического опосредования соци­альных процессов, объективной

потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще

больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административ­но-правовых источников.

Но много и смешанных, многоотрасле­вых актов, которые одновременно содержат

нормы разных от­раслей права (например, административного и уголовного,

административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в

зависимости от их юридической силы все источники административного права можно

поделить на несколько типов:

1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1.

Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного

Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы

законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и

другие акты Фе­дерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного

Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других централь­ных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной

власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Фе­дерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федера­ции, руководителей

предприятий, учреждений субъектов Феде­рации.

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди

источников административного права преобладали акты высших и центральных органов

СССР. После распада Со­ветского Союза эти акты продолжают действовать на

террито­рии РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты

соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не

противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников

связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят

новые рос­сийские акты.

К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:

1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового море­плавания и др.).

2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений,

заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об

административ­ном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест

лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).

3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.

4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государ­ственных комитетов и

других центральных органов СССР.

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы

международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются

составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются,

на­пример, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, та­моженного

контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников

административного права имеет пер­спективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное

время, — объективный факт, который отри­цательно сказывается на состоянии

систематизации отрасли. Еди­ного административного кодекса нет и его невозможно

создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огром­ное

количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых,

кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение

органов исполнитель­ной власти в центре и на местах возможности регулирования

общественных отношений.

Систему административно-правовых актов необходимо со­вершенствовать. Основными

направлениями этой работы в на­стоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоян­ная замена союзных

актов более совершенными республикан­скими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования

государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно

небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о

санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной де­ятельности

в Российской Федерации, о государственной тайне ;

3) устранение пробелов в административно-правовом регули­ровании (путем принятия

актов, регулирующих правовое по­ложение студентов и учащихся, административную

ответствен­ность организаций и др.)';

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о

министерствах и др.).

' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985.


Fri, 17 Dec 2010 03:55:29 +0000
Глава 2. Административно-правовые отношения

 

 

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения — это урегулирован­ные нормами

административного права общественные отноше­ния, складывающиеся в сфере

деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются

разно­видностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свой­ственными им

общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

— обязанности и права сторон данных отношений ассиметричны, они связаны с

деятельностью исполнительных органов госу­дарства и других субъектов

исполнительной власти;

— одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъ­ект административной

власти (орган, должностное лицо, негосу­дарственная организация, наделенные

государственно-властны­ми полномочиями);

— данные отношения чаще всего возникают по инициативе од­ной из сторон;

— в случае нарушения административно-правовой нормы на­рушитель несет

ответственность перед государством;

— разрешение споров между сторонами, как правило, осущест­вляется в

административном порядке'.

Существует значительное разнообразие административных (уп­равленческих)

правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или

охранительными; наиболее известная разно­видность последних — деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и

внеаппаратные. В первом случае обязатель­ный субъект (носитель административной

власти, звено аппара­та) вступает в отношения с другими звеньями аппарата

(органа­ми, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект

взаимодействует с гражданами, негосударственными организа­циями,

государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений — власте-отношения (вертикальные),

но в некоторых из них власть не участ­вует (горизонтальные). Участниками

горизонтальных административных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных

полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все боль­ше, могут служить

действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения,

соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.

Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных

предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды иму­щества заключают

ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения,

определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»' Несколько видов

администра­тивных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3

ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципаль­ные) органы управления

образованием обязаны оказывать на до­говорных начала посреднические услуги

подведомственным об­разовательным учреждениям»


§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет определенную струк­туру. Ее элементами

являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения);

содержание правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны:

материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права

и обязанности).

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе

существуют разные мнения. Одни авто­ры в качестве единственного объекта любого

правового отноше­ния признают действия, поведение людей^, а другие выделяют

объект имущественных отношений, иногда именуемый предме­том (материальные

предметы и вещи), и объект неимуществен­ных отношений (действия, поведение

людей)*.

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непос­редственного и более

отдаленного объекта отношения. Непосред­ственным объектом административных

правоотношений являет­ся волевое поведение человека, его деяния. А через

управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные пред­меты, информацию,

продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая

норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых,

социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного,

способно­го вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего,

пер­сонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (призна­ние правовыми

нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в

правоотношениях)'.

В общей теории права распространено мнение, что всех субъ­ектов права можно

поделить на две группы: граждане и органи­зации^. Критерий деления

представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп — неудачными, так как

они неточно от­ражают круг участников правоотношений, не учитывают их ог­ромного

многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и

коллективных субъектах. С понятием «граж­данин» связана определенная

совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и

военнослужащим, и под­надзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей,

преду­смотренных административно-правовыми нормами. Эти наслое­ния на правовой

статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать

первую группу «индивидуаль­ные субъекты административного права». Понятие

«гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а по­нятие

«студент» («военнослужащий» и т.д.)— специальную. Что же касается другой группы

субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения

(цех, отделение свя­зи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать

вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее,

такое название более точно отражает состав этой общности и критерий

классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои

полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель

организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для

организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом

правоотно­шений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо,

действующее от ее имени.

Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих

обязанностей, злоупотребление правами является дол­жностным правонарушением, за

которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или

администра­тивной ответственности. В этом случае оно становится индивиду­альным

субъектом уголовно-правовых или административно-пра­вовых отношений. Но в таких

отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет

ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права являет­ся то, что оно наделяет

правосубъектностью большой круг учас­тников общественных отношений. Эта

особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой

госу­дарства, направленной на легализацию, предоставление права участия в

общественных отношениях разнообразным объедине­ниям индивидов. Система субъектов

административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного пра­ва — наиболее

распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить

тех, кто осуществляет, защи­щает публичные интересы и тех, кто реализует частные

интере­сы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъ­ектов по

признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных

полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми

являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа — невластные субъ­екты,

между ними не может быть административно-правовых от­ношений. Отношения властных

и невластных субъектов являют­ся внеаппаратными и могут быть

административно-правовыми.


§ 3. Система коллективных субъектов административного права

Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы

людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое

целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то

ин­тересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном

основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого.

Коллективное образование в административно-правовых отношениях, с одной стороны,

действует от своего имени, на

него, как на определенную целостность, возлага­ются обязанности, ему

предоставляются права, а с другой—обез­личивает конкретных людей. Поэтому

изменения в личном соста­ве коллектива не влияют на его название и правовое

положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафед­ры,

отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его пол­номочиях это не

отразится.

В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих

отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе)

коллективных субъектов ад­министративного права можно выделить четыре класса:

1) организации;

2) структурные подразделения организаций;

3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;

4) сложные организации.

Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и

принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях:

государственные, обществен­ные, религиозные, частные и иные (смешанные,

иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.

Каждая государственная организация — часть государственно­го механизма,

обладающая организационной и правовой самосто­ятельностью, работающая под

руководством вышестоящего госу­дарственного органа (кроме законодательного

органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать

эко­номическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую

регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового

принуждения. Очень важно также от­метить, что государственная организация—это

коллектив, кото­рый осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а зна­чит,

общий публичный интерес.

В группе самостоятельных организаций в зависимости от це­лей деятельности и

особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия,

учреждения и иные (на­пример, воинские части) организации. Аналогично среди

общес­твенных и религиозных организаций можно различать самостоя­тельные

организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы

сложных общественных и религиозных объединений.

Функциональная дифференциация деятельности — важный признак организации. По мере

увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации,

созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих опреде­ленную

часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, воз­никших внутри

организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров,

снабженцев и т. д.) или производ­ственных функций (терапевтов, вузовских

преподавателей физ­культуры и т. д.), по территориальным (отделение связи,

аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение — элемент

организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это

организованная группа людей, между которы­ми распределены обязанности. Во главе

структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в

ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправле­ние. И, наконец,

наличие собственного наименования, юридичес­кого акта о создании такой

организационной единицы.

Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и

организации. Следовательно, можно выде­лить структурные подразделения

государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных

организаций, религиозных объединений)^.

Трудовые, территориальные и иные коллективы — третий класс коллективных

субъектов административного права. Они наделе­ны государственно-правовой,

административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях

права: трудо­вом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является,

во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои инте­ресы; во-вторых, то,

что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе

является следствием пос­тупления на работу, вступления в кооператив,

местожительства.

В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллекти­вах государственных

органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива,

но он имеется в одноимен­ном учреждении, в котором трудятся все рабочие и

служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народ­ных

(присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреж­дение включает в себя и

судей, и судебных исполнителей, и других работников, которые образуют его трудовой коллектив.

Точно так же и областная Дума как орган и

как учреждение — это два разных субъекта права,

разных коллектива людей.

Государственное ведомство, межотраслевое объединение, обще­российская

общественная организация, область и иные сложные организационные структуры

обладают названными выше призна­ками правосубъектности. Они являются целостными

самоуправ­ляемыми системами, способными самостоятельно взаимодейство­вать с

окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность

иметь и своими действиями приоб­ретать права и исполнять обязанности (формальный

признак).

В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно

назвать железную дорогу. В ее со­став «как комплексное объединение входят

отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные,

транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и

организации, учреждения народного образова­ния, здравоохранения и культуры»'.

Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и

негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных

можно выделить производ­ственные и территориальные единицы.


§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных

субъектов

Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъ­ектов административного

права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам,

социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.

Первая особенность административной правосубъектности со­стоит в том, что,

будучи равной для всех бланкетной возмож­ностью быть участником

административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении

субъектов. Вто­рая особенность — ее связь с административной деятельностью, с

участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для

коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит

первичный характер, адми­нистративная легализация организации, структурного

подразде­ления являются предпосылкой для возникновения у нее

граж­данско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой

правосубъектности.

Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном

зависит от следующих обстоятельств:

1) яв­ляется он частью государственного механизма или нет;

2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной,

культурно-воспитательной и т. д.);

3) является он самостоятельной организа­ционной единицей

или включен в более сложную организацион­ную структуру.

Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому

признаку—принадлежности или непринадлежности к государственному механизму.

Необходимо различать части госу­дарственного механизма (организации, их

структурные подраз­деления, сложные организации) и негосударственные

коллектив­ные субъекты.

В административно-правовом статусе государственных коллек­тивных субъектов можно

выделить три главных блока: а) целевой;

б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).

Первым элементом административно-правового статуса госу­дарственного

коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные

юридически. Цель в данном случае мож­но понимать как обеспечение определенной

социальной потребно­сти, которая в положениях, уставах и иных управленческих

ак­тах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного

механизма, можно объединить в три группы:

1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради кото­рой она создана

(выпускать продукцию, учить, лечить, контроли­ровать и т. д.);

2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности береж­но использовать

природные и другие ресурсы, обеспечивать со­хранность окружающей среды и

государственного имущества;

3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работни­ков и его членах,

создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию

культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих

рабочих, служа­щих и их семей.

Второй — организационно-структурный — компонент право­вого статуса сам является

довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка

образования, лега­лизации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их

подчинен­ности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2),

установления и изменения их организационных струк­тур (3), права на

организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на

официальные символы (6).

Компетенция —часть правового статуса коллективных субъ­ектов, которая состоит из

совокупности властных полномочий от­носительно определенных предметов ведения.

Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением

влас­ти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и пра­во издавать

определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое

закрепление круга объектов, пред­метов, дел, на которые распространяются

властные полномочия.

Все государственные коллективные субъекты обладают опре­деленной компетенцией.

Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными

управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязаннос­ти в

сфере планирования, методического руководства, норматив­ного регулирования,

работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно

рассмотреть и субъ­ектный характер компетенции. В этом случае следует различать

компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчи­ненных коллективных

субъектов и работников, а также в отно­шении граждан, подконтрольных субъектов.

В частности, общими правами являются: быть адресатом уп­равленческих команд,

требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их

выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную

информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности:

рационально расходовать ресурсы, бережно отно­ситься к природе, соблюдать

санитарные, противопожарные пра­вила, выполнять управленческие команды,

своевременно рассмат­ривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и

др.

Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц

административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о

содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных

субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса,

что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще

всего — лишь некоторые из них. Так, пра­вовыми актами определены цели и задачи

многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества

глу­хих и др.), трудовых коллективов.

Минимальный объем административно-правового статуса не­государственного

коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание,

наименование, право самостоятель­но вступать в административно-правовые

отношения с государ­ственными органами.


Fri, 17 Dec 2010 04:18:53 +0000
Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

Fri, 17 Dec 2010 04:26:25 +0000
Глава 4. Административная власть

Fri, 17 Dec 2010 04:34:34 +0000
Глава 5. Органы исполнительной власти

Fri, 17 Dec 2010 04:50:43 +0000
Глава 6. Государственная служба

Fri, 17 Dec 2010 04:53:50 +0000
Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти


Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

Просмотров: 1123
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
 
 Административное судопроизводство. Учебник
Административное судопроизводство. Учебник
Учебник написан на основе учебной программы по административному судопроизводству для студентов юридических вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр). В учебнике в соответствии с системой действующего законодательства на базе судебной практики и современных процессуально-правовых концепций освещены все основные институты судебного административного процессуального права. Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также на практикующих юристов, профессионалов, которые хотели бы обновить и систематизировать свои знания в области административного судопроизводства. Подготовлен на кафедре гражданского процесса Уральского государственного юридического университета....

Цена:
940 руб

 Конституционное право зарубежных стран. Учебник
Конституционное право зарубежных стран. Учебник
В четвертом, значительно переработанном издании учебника освещаются основные понятия и институты зарубежного конституционного права, раскрываются его предмет, система, источники. Всесторонне анализируются вопросы правового положения личности, форм государства, местного самоуправления и др.
В интересах более углубленного и цельного, комплексного представления о государственном строе ведущих стран в учебник включены главы о США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, Испании, Японии, КНР, Индии, Израиле. Специальные главы содержат региональные обзоры основных конституционно-правовых институтов.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов....

Цена:
1887 руб

С. И. Князькин, И. А. Юрлов Гражданский, арбитражный и административный процесс в схемах с комментариями
Гражданский, арбитражный и административный процесс в схемах с комментариями
В данном учебном пособии в наглядной, интуитивно понятной форме изложен курс гражданского, арбитражного и административного процессуального права. Книга адресована прежде всего студентам, аспирантам, а также преподавателям, но может быть полезна и практическим работникам....

Цена:
673 руб

А. В. Малько, Д, А. Липинский, Д. В. Березовский, А. А. Мусаткина Теория государства и права. Учебник
Теория государства и права. Учебник
Учебник дает исчерпывающую информацию, необходимую при изучении дисциплины"Теория государства и права", освещает все основные категории по данной теме. Авторы подробно и доступно излагают материал, дают характеристику основным правовым понятиям, таким, как "государство", "право", "государственные органы" и др. Структура учебника способствует усвоению и запоминанию материала, а сравнительно-правовой анализ, представленный авторами, значительно расширяет сферу его применения.
Учебник соответствует Государственному образовательному стандарту.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, а также каждого, кто хочет получить или расширить свои знания по дисциплине "Теория государства и права"....

Цена:
716 руб

 Шпаргалка по конституционному праву России
Шпаргалка по конституционному праву России
Настоящее издание поможет систематизировать полученные ранее знания, а также подготовиться к экзамену или зачету и успешно его сдать. Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений....

Цена:
60 руб

 Гражданское процессуальное право. Шпаргалка
Гражданское процессуальное право. Шпаргалка
Настоящее издание поможет систематизировать полученные ранее знания, а также подготовиться к экзамену или зачету и успешно их сдать.

Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений....

Цена:
58 руб

 Гражданское право. Шпаргалка. Часть 4
Гражданское право. Шпаргалка. Часть 4
Настоящее издание поможет систематизировать полученные ранее знания, а также подготовиться к экзамену или зачету и успешно их сдать.

Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений....

Цена:
50 руб

О. И. Красов Земельное право. Учебник
Земельное право. Учебник
В соответствии с требованиям и государственного образовательного стандарта в учебнике на основе действующего законодательства, в первую очередь Земельного кодекса РФ, освещаются система правового регулирования земельных отношений в России, право собственности на землю, иные права на земельные участки, вопросы управления в сфере использования и охраны земель, ответственность за нарушения земельного законодательства. Анализируется правовой режим всех категорий земель; сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земель иного специального назначения. Рассматриваются основы градостроительного, горного, лесного и водного права и некоторые вопросы регулирования использования земель в зарубежном праве. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, работников законодательных и исполнительных органов власти, суда, прокуратуры и арбитражного суда, а также для всех, кто интересуется вопросами земельного права....

Цена:
2501 руб

М. Н. Прудников История государства и права зарубежных стран. Учебник для бакалавриата
История государства и права зарубежных стран. Учебник для бакалавриата
В учебнике освещаются важнейшие факты и события государственно-правовой истории, основные институты государства и права. Материал излагается в хронологическом порядке, носит обобщенный характер и основан на страноведческой форме.
Соответствует ФГОС ВО последнего поколения.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов....

Цена:
959 руб

В. Д. Корма Науковедческие основы криминалистики. Учебное пособие
Науковедческие основы криминалистики. Учебное пособие
Учебное пособие по дисциплине вариативной части "Науковедческие основы криминалистики" подготовлено в соответствии с рабочей программой.
В данном пособии изложены современные представления о науковедческих основах криминалистики, а также проблемы этой области знания.
Предназначено для всех форм обучения и самостоятельной работы аспирантов по направленности (профилю) 12.00.12 - Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность по образовательной программе высшего образования - программе подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре по направлению 40.06.01 - Юриспруденция....

Цена:
129 руб



2003 Copyright © «Advokat.Peterlife.ru» Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Юридическая консультация, юридические услуги, юридическая помощь онлайн.
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
  Яндекс.Метрика Яндекс цитирования