СМИ Законы РФ
Юр.книга Ю.П. Битяк Адміністративне право Украiни

Fri, 25 Feb 2011 17:00:40 +0000
Титулка

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

 

 

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

УКРАЇНИ

 

Підручник

За редакцією професора Ю. П. Битяка

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Київ

Юрінком Інтер 2007

 

ББК 67.9(4УКР)301я73 А31

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Підручник підготовлений викладачами кафедри

адміністративного права Національної юридичної

академії України імені Ярослава Мудрого

Рецензенти:

Авер'янов В. Б., завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Ко-рецького, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, Заслужений юрист України; Нижник Н. Р., перший проректор Національної академії державно­го управління при Президентові України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, За­служений юрист України;

Тодика Ю. М., академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Колектив авторів:

Битяк Ю. П. - глави 1, 2 (§ 5), 5, 8,14 (§ 4, 5), 17, 21, 23, 41; Гаращук В. М. - глави 7, 18, 19, 25, 34; Дьяченко О. В. - глави 6 (§ 1-3), 20, 24, 26, 44; Зима О. Т. - глава 14 (§ 6); Зуй В. В. - глави 6 (§ 4-7), 14 (§ 1-3), 15, 30, 37; Компанієць І. М. — глави 27, 45; Настюк В. Я. - глави 2 (§ 3), 22, 42; Писаренко Н. Б. — глави 2 (§ 1, 2, 4), 3; Скрипник А. П. — глави 38, 39, 40; Тищенко М. М. - глави 10, 16, 29, 36; Фіночко Ф. Д. - глави 4, 11, 12, 28, 43; Червякова О. Б. — глава 31; Шульга М. Г. - глави 9, 13, 32, 33, 35

Адміністративне право України: Підручник/ Ю. П. Би- тяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — 544 с.

ISBN 966-667-164-6

У підручнику на основі досягнень адміністративно-правової науки, сучасного адміністративного законодавства України і практики його за­стосування визначаються основні питання курсу адміністративного пра­ва України.

Для студентів, аспірантів та викладачів юридичних спеціальностей ви­щих закладів освіти, а також наукових і практичних працівників.

ББК 67.9(4УКР)301я73+67.301я73

© Колектив авторів, 2007
ISBN 966-667-164-6 © Юрінком Інтер, 2007


Fri, 25 Feb 2011 17:25:26 +0000
ЗМІСТ

 

Передмова


РОЗДІЛ І  Державне управління й адміністративне право


Глава 1. Державне управління і виконавча влада

§ 1. Управління як соціальне явище

§ 2. Державне управління та його особливості

§ 3. Принципи державного управління

§ 4. Сутність виконавчої влади

§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права

§ 6. Державне управління в умовах проведення в Україні адміністративної реформи

 

Глава 2. Предмет, метод і система адміністративного права України

§ 1. Предмет адміністративного права

§ 2. Метод адміністративного права

§3. Принципи адміністративного права України

§ 4. Система адміністративного права

§ 5. Наука адміністративного права

 

Глава 3. Адміністративно-правові норми

§ 1. Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм

§ 2. Джерела адміністративного права

§ 3. Систематизація адміністративного права

 

Глава 4. Адміністративно8правові відносини

§ 1. Поняття й основні риси адміністративно-правових відносин

§ 2. Види адміністративно-правових відносин

 

РОЗДІЛ II Суб'єкти адміністративного права України

 

Глава 5. Громадяни

§ 1. Основи адміністративно-правового статусу громадян

§ 2. Права й обов'язки громадян у сфері виконавчої влади

§ 3. Звернення громадян

§ 4. Адміністративно-правовий статус іноземців і осіб без громадянства

 

Глава 6. Органи виконавчої влади

§ 1. Ознаки та правове становище органів виконавчої влади

§ 2. Види органів виконавчої влади

§ 3. Система органів виконавчої влади та принципи її побудови

§ 4. Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади

§ 5. Правове становище Кабінету Міністрів України

§ 6. Центральні органи виконавчої влади

§ 7. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим та інших суб'єктів

 

Глава 7. Органи місцевого самоврядування


Глава 8. Державні службовці

§ 1. Поняття, види та принципи державної служби

§ 2. Правове регулювання державної служби

§ 3. Посада й посадова особа

§ 4. Державні службовці, їх види

§ 5. Обов'язки та права державних службовців

§ 6. Проходження державної служби

§ 7. Відповідальність державних службовців

 

Глава 9. Підприємства й установи

§ 1. Поняття, види та правові засади діяльності підприємств і установ

§ 2. Правове становище адміністрації підприємств і установ

§ 3. Порядок утворення та припинення діяльності підприємств і установ

 

Глава 10. Об'єднання громадян

§ 1. Поняття й види об'єднань громадян

§ 2. Адміністративно-правовий статус об'єднань громадян

 

РОЗДІЛ ІІІ

Функції, форми та методи державного управління


Глава 11. Функції державного управління

§ 1. Поняття функції державного управління

§ 2. Види функцій державного управління

 

Глава 12. Форми державного управління

§ 1. Поняття форм державного управління

§ 2. Види форм державного управління

§ 3. Правові акти державного управління

§ 4. Класифікація актів державного управління

§ 5. Дія актів державного управління

§ 6. Адміністративний договір

 

Глава 13. Адміністративно-правові методи

§ 1. Поняття адміністративно-правових методів

§ 2. Види адміністративно-правових методів

§ 3. Адміністративний примус, його види

 

РОЗДІЛ ІV

Відповідальність за адміністративним правом


Глава 14. Адміністративна відповідальність

§ 1. Поняття й основні риси адміністративної відповідальності

§ 2. Законодавчі основи адміністративної відповідальності

§ 3. Адміністративне правопорушення, його склад

§ 4. Система та види адміністративних стягнень

§ 5. Загальні правила й строки притягнення до адміністративної відповідальності

§ 6. Адміністративна відповідальність юридичних осіб

 

Глава 15. Дисциплінарна відповідальність


РОЗДІЛ V

Адміністративно-процесуальна діяльність


Глава 16. Адміністративно-процесуальна діяльність

§ 1. Адміністративний процес: зміст і загальні риси

§ 2. Структура адміністративного процесу й характеристика провадження в окремих адміністративних справах

§ 3. Адміністративна юрисдикція: загальні риси, принципи

§ 4. Адміністративна юстиція: поняття й види

 

Глава 17. Провадження в справах про адміністративні правопорушення

§ 1. Завдання й порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення

§ 2. Засоби забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення

§ 3. Стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення

§ 4. Органи (посадові особи), уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення

 


РОЗДІЛ VІ

Законність і дисципліна в державному управлінні


Глава 18. Законність у сфері державного управління

§ 1. Поняття режиму законності й дисципліни в державному управлінні

§ 2. Способи забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні: загальна характеристика

 

Глава 19. Контроль і нагляд у державному управлінні

§ 1. Контроль з боку органів законодавчої влади

§ 2. Контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів

§ 3. Контроль з боку представницьких органів місцевого самоврядування

§ 4. Судовий контроль

§ 5. Прокурорський нагляд за законністю й дисципліною в державному управлінні

§ 6. Звернення громадян як спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні

§ 7. Громадський контроль

 

Глава 20. Адміністративно-правові режими

§ 1. Поняття й види адміністративно-правових режимів

§ 2. Поняття та види надзвичайних режимів

§ 3. Режим державної таємниці

 

РОЗДІЛ VII

Основи адміністративно-правової організації

управління економікою, соціально-культурною

й адміністративно8політичною сферами

 

Глава 21. Організаційно-правові засади державного управління

§ 1. Адміністративно-правова організація й мета державного управління

§ 2. Правові засади організації державного управління

 

Глава 22. Галузеві, міжгалузеві та регіональні засади в управлінні

§ 1. Галузеве управління: його зміст

§ 2. Особливості міжгалузевого управління

§ 3. Особливості регіонального управління

 


РОЗДІЛ VIII

Управління економікою


Глава 23. Правові засади управління економікою

§ 1. Зміст державного керівництва в сфері економіки

§ 2. Система центральних і місцевих органів управління в сфері економіки, їх компетенція

§ 3. Правове регулювання управління економікою

§ 4. Державний контроль і нагляд у сфері економіки

 

Глава 24. Управління державною та регіональною власністю

§ 1. Організаційно-правові засади управління власністю

§ 2. Система й правове становище органів управління власністю

 

Глава 25. Управління промисловістю

§ 1. Організаційно-правові засади управління промисловістю

§ 2. Система органів управління промисловістю

§ 3. Підприємства та їх об'єднання в промисловості. Правове становище їх адміністрації

§ 4. Місцеве самоврядування й промисловість

§ 5. Державний контроль і нагляд в управлінні промисловістю

§ 6. Адміністративна відповідальність за правопорушення в промисловості

 

Глава 26. Управління сільським господарством

§ 1. Організаційно-правові засади управління агропромисловим комплексом

§ 2. Система органів управління агропромисловим комплексом та їх компетенція

§ 3 . Державний контроль у агропромисловому комплексі

§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення в агропромисловому комплексі

 

Глава 27. Управління будівництвом і житлово-комунальним господарством

§ 1. Організаційно-правові засади управління будівництвом і житлово-комунальним господарством

§ 2. Система органів управління будівництвом і житлово-комунальним господарством

§ 3. Місцеве самоврядування, будівництво й житлово-комунальне господарство

§ 4. Державний контроль у будівництві та житлово-комунальному господарстві

§ 5. Адміністративна відповідальність за правопорушення в будівництві та житлово-комунальному господарстві

 

Глава 28. Управління комунікаціями

§ 1. Організаційно-правові засади управління комунікаціями

§ 2. Органи управління транспортом і шляховим господарством

§ 3. Управління залізничним транспортом

§ 4. Управління морським і річковим транспортом

§ 5. Управління автомобільним транспортом

§ 6. Управління цивільним повітряним транспортом

§ 7. Управління трубопровідним транспортом

§ 8. Управління шляховим господарством

 

Глава 29. Управління використанням і охороною природних ресурсів

§ 1. Організаційно-правові засади управління використанням і охороною природних ресурсів

§ 2. Органи управління використанням і охороною природних ресурсів

§ 3. Місцеве самоврядування й охорона природних ресурсів

§ 4. Державний контроль і нагляд у галузі використання й охорони природних ресурсів

§ 5. Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі використання й охорони природних ресурсів

 

Глава 30. Управління торгівлею

§ 1. Організаційно-правові засади управління торгівлею

§ 2. Місцеве самоврядування й торгівля

§ 3. Державний контроль в управлінні торгівлею

§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі торгівлі

 

Глава 31. Управління фінансами

§ 1. Організаційно-правові засади управління фінансами

§ 2. Органи управління фінансами

§ 3. Фінансовий контроль

§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі фінансів

 

Глава 32. Управління зовнішньоекономічною діяльністю

§ 1. Організаційно-правові засади управління зовнішньоекономічною діяльністю

§ 2. Органи управління зовнішньоекономічною діяльністю

 

Глава 33. Управління митною справою

§ 1. Організаційно-правові засади управління митною справою

§ 2. Органи управління митною справою

§ 3. Митний контроль

§ 4. Адміністративна відповідальність за порушення митних правил

 

РОЗДІЛ ІХ

Управління соціально-культурним будівництвом


Глава 34. Управління освітою

§ 1. Організаційно-правові засади й система освіти

§ 2. Система й повноваження органів управління освітою

§ 3. Компетенція місцевих органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування в галузі освіти

§ 4. Управління освітніми закладами

§ 5. Державний контроль за діяльністю освітніх закладів

 

Глава 35. Управління наукою

§ 1. Організація державного управління наукою

§ 2. Органи управління наукою

§ 3. Наукові заклади й наукові товариства

 

Глава 36. Управління охороною здоров'я населення

§ 1. Організаційно-правові засади управління охороною здоров'я населення

§ 2. Система органів управління охороною здоров'я населення

§ 3. Місцеве самоврядування й охорона здоров'я населення

§ 4. Правове становище установ охорони здоров'я населення

§ 5. Санітарно-епідеміологічний нагляд

 

Глава 37. Управління культурою

§ 1. Організаційно-правові засади управління культурою

§ 2. Органи управління культурою

§ 3. Правове регулювання діяльності закладів і установ культури

§ 4. Місцеве самоврядування й культура

 

Глава 38. Управління фізичною культурою, спортом і туризмом

§ 1. Організаційно-правові засади управління фізичною культурою, спортом і туризмом

§ 2. Система й правове становище органів управління фізичною культурою, спортом та туризмом

§ 3. Спортивні товариства й спілки

§ 4. Місцеве самоврядування й фізична культура, спорт і туризм

 

Глава 39. Державна політика у справах сім'ї та молоді

§ 1. Засади й принципи державної молодіжної політики

§ 2. Організаційно-правове забезпечення реалізації молодіжної політики

 

Глава 40. Управління в сфері соціального захисту населення

§ 1. Організаційно-правові засади управління соціальним захистом населення

§ 2. Система органів соціального захисту населення

§ 3. Місцеве самоврядування й соціальний захист населення

 

РОЗДІЛ Х

Управління адміністративно-політичною діяльністю


Глава 41. Управління обороною

§ 1. Організаційно-правові засади управління обороною

§ 2. Збройні Сили України, їх види

§ 3. Комплектування Збройних Сил України

§ 4. Військова служба

§ 5. Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про загальний військовий обов'язок і військову службу

 

Глава 42. Управління національною безпекою

§ 1. Організаційно-правові засади управління національною безпекою

§ 2. Державний кордон та його охорона

 

Глава 43. Управління внутрішніми справами

§ 1. Організаційно-правові засади управління внутрішніми справами

§ 2. Служба в органах внутрішніх справ

§ 3. Міліція

§ 4. Громадські формування з охорони громадського порядку й державного кордону

§ 5. Державний нагляд за безпекою дорожнього руху

§ 6. Внутрішні війська

§ 7. Дозвільна система

 

Глава 44. Адміністративно-правові засади забезпечення безпеки в надзвичайних ситуаціях

§ 1. Поняття та види надзвичайних ситуацій. Правові основи забезпечення безпеки в надзвичайних ситуаціях

§ 2. Державна система запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій

§ 3. Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та сфера його управління

 

Глава 45. Управління закордонними справами

§ 1. Організаційно-правові засади управління закордонними справами

§ 2. Міністерство закордонних справ України та його органи за кордоном

§ 3. Адміністративно-правове регулювання в'їзду в Україну й виїзду з України

 

Глава 46. Управління юстицією

§ 1. Організаційно-правові засади управління юстицією

§ 2. Реєстрація актів цивільного стану

§ 3. Організація нотаріальної служби

§ 4. Взаємовідносини органів юстиції, державної судової адміністрації та судової системи

§ 5. Органи юстиції та адвокатура


Fri, 25 Feb 2011 17:26:20 +0000
ПЕРЕДМОВА

 

Основоположне значення для підготовки майбутніх юристів має вивчення курсу адміністративного права, адже цей курс, з одного боку, належить до циклу фундаментальних навчальних дисциплін у програмі юридичної освіти, а з іншого — регулює суспільні відносини, що виникають у сфері державного управ­ління в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності органами виконавчої влади та органами місцевого самовряду­вання.

Вивчення курсу адміністративного права набуває особли­вого значення у зв'язку зі змінами, що відбулися в державно-правовій системі України, закріпленням у Конституції Украї­ни світових та європейських стандартів щодо прав і свобод людини і громадянина. У підручнику, що пропонуємо читачеві, на це неодноразово звертається увага.

У галузі адміністративного права України відбуваються значні зміни, пов'язані зі здійсненням адміністративної рефор­ми, запровадженням адміністративного судочинства. На докт-ринальному рівні ці питання тією чи іншою мірою розглянуто в підручнику, оскільки вони мають важливе значення для фор­мування професійної культури сучасного юриста.

У підручнику викладено повний курс адміністративного права України, висвітлено порядок здійснення державного управління, його форми та методи, дається тлумачення адмі­ністративно-правових норм, коментується практика правоза-стосовної діяльності.

Підручник підготовлено з урахуванням нового законодав­ства України, змін і доповнень до чинного адміністративного законодавства, нових підходів у регулюванні управлінських відносин, висвітленні проблем законодавчого забезпечення державного управління, ролі та місця адміністративного пра­ва в цій сфері.

За своєю структурою підручник складається із Загальної та Особливої частин.

Загальна частина містить основні положення щодо держав­ного управління й адміністративного права, їх співвідношен­ня, суб'єктів адміністративного права України, адміністративної відповідальності, адміністративного процесу, законності та дисципліни в управлінні, адміністративно-правових режимів.

В Особливій частині розглянуто питання організаційно-пра­вового регулювання в різних галузях управління на сучасно­му етапі, проаналізовано чинне законодавство.

У підручнику відтворено та розглянуто наукові положення відомих учених-адміністративістів, у тому числі тих, хто пра­цював на кафедрі адміністративного права Національної юри­дичної академії України імені Ярослава Мудрого в 50—90-х роках минулого сторіччя і зробив вагомий внесок у становлен­ня і розвиток наукової й педагогічної школи.

Викладання курсу адміністративного права в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого має свої традиції, започатковані відомими вченими-адміністративіста-ми — докторами юридичних наук, професорами О. М. Якубою та Р. С. Павловським, імена яких з повагою згадуватимуть не тільки нинішні, а й майбутні покоління викладачів і студентів. Колектив кафедри сприяє розвиткові юридичної науки й ос­віти, вдосконаленню теорії адміністративного права та засто­суванню адміністративного законодавства.

Авторський колектив вдячний рецензентам — завідувачу відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького, док­тору юридичних наук, професору, члену-кореспонденту Ака­демії правових наук України, Заслуженому юристу України В. Б. Авер'янову та першому проректору Національної академії державного управління при Президентові України, доктору юридичних наук, професору, члену-кореспонденту Академії правових наук України, Заслуженому юристу України Н. Р. Ниж­ник за цінні поради й зауваження, висловлені під час підготов­ки підручника до видання.


Fri, 25 Feb 2011 19:13:08 +0000
РОЗДІЛ І Державне управління й адміністративне право ГЛАВА 1 Державне управління і виконавча влада

 

 

§ 1. Управління як соціальне явище

Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповід­них сферах і галузях діяльності. Ця діяльність здійснюється людьми — суб'єктами управління й може бути охарактеризо­вана як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують по­годження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей та розв'язання поставлених завдань.

Різноманітність об'єктів управління дозволяє виділити ос­новні його види: соціальне, технічне та біологічне.

Соціальне управління — діяльність людей, їх громадських і державних об'єднань, управління людини людиною, в цілому суспільством.

Технічне управління пов'язано зі створенням людьми, їх об'єднаннями машин і механізмів і використання їх з метою полегшення умов праці.

Біологічне управління спрямовано на використання об'єктив­них законів природи, що відкриваються біологічними наука­ми для створення нових сортів рослин і порід тварин.

Слід відзначити, що технічне й біологічне управління здійснюються в межах соціального, оскільки всі види управлін­ня пов'язані з об'єднанням зусиль людей для досягнення відпо­відних цілей, але мають різну спрямованість (об'єкт).

У теорії управління, в тому числі соціального, часто гово­рять про кібернетичне управління, яке набуло значного по­ширення. Однак кібернетичне управління пов'язано з усіма наведеними видами управління, вивчає їх з формального по­гляду. Досягнення кібернетики використовують у науці й практиці управління. Це, так би мовити, процеси управлін­ня, які за умов широкої комп'ютеризації, розвитку інформа­ційних систем досягли значного поширення та здійснюють вплив на всі сторони управлінської діяльності. Наслідком цих процесів стало формування нового наукового напряму — інформаційне право.

Для правильного розуміння управління як соціального яви­ща слід виходити із змісту управлінської діяльності як функції організованих систем, створених для забезпечення взаємодії елементів, що їх складають, які підтримують необхідний ре­жим роботи з метою досягнення поставлених цілей та завдань внутрішнього й міжсистемного характеру.

Управління має своїми основними елементами суб'єкт і об'єкт (який діє на засадах самоорганізації), що взаємодіють на різних щаблях ієрархії шляхом управляючого (керуючого) впливу суб'єкта на об'єкт.

Соціальному управлінню притаманні всі названі елементи. Проте слід ураховувати особливості соціальної сфери, де уп­равлінські зв'язки реалізуються через відносини людей, що виявляються в організації суспільного життя. В найзагальнішому плані соціальне управління, управління суспільством в цілому можна розуміти як механізм організації громадських зв'язків, що здійснюються всіма державними органами, незалежно від конкретного призначення, органами місцевого самовря* дування, а також об'єднаннями громадян. Виходячи з цього, соціальне управління:

—виявляється через спільну діяльність людей, організовує їх для такої діяльності у відповідні колективи й організаційно оформлює;

—своїм головним призначенням має упорядкування та вре­гулювання спільної діяльності шляхом забезпечення погодже­них індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);

—виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідно­син, що виникають між суб'єктом і об'єктом у процесі прак­тичної реалізації функцій соціального управління;

—є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин — суб'єкт формує та реалі­зує волю, а об'єкт їй підкоряється;

—має особливий механізм реалізації через організаційно оформлені групи людей, якими виступають органи виконав­чої влади (державного управління), органи місцевого самовря­дування та об'єднання громадян або уповноважені особи цих організацій.

Соціальне управління має специфічне призначення, особ­ливі форми здійснення й організації суспільних зв'язків. У широкому розумінні, як уже було зазначено, управлінські зав­дання та функції реалізують усі державні органи, незалежно від їх призначення, органи місцевого самоврядування, об'єд­нання громадян. У зв'язку з цим прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюють органи місцевого са­моврядування, об'єднання громадян, інші недержавні органі­зації, та державне, під яким розуміють специфічний вид дер­жавної діяльності — виконавчу діяльність, функціонування якої пов'язано з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права.

Слід також зауважити, що управлінські зв'язки прослідко-вуються й у діяльності законодавчого органу — Верховної Ради України, судовій і прокурорській системах, але вони є внутріш­німи, організаційно-правовими, пов'язаними з управлінням своєю системою.

У системі громадського управління особливе місце посідає місцеве самоврядування, яке є правом територіальної грома­ди — жителів села (кількох сіл), селища та міста самостійно розв'язувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюють тери­торіальні громади як безпосередньо, так і через органи місце­вого самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх ви­конавчі органи).

Об'єднання громадян та інші недержавні організації здійснюють управління на основі своїх статутів у межах Кон­ституції та законів України.

 


 

§ 2. Державне управління та його особливості

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає за­гальновизнаного поняття державного управління, що пов'яза­но з різними підходами до розв'язання цього важливого пи­тання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сут­ності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових напрямів під час дослідження проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду су­спільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій, з метою за­безпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є по­няття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконан­ня завдань і функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволю­ція пов'язані з процесами зміни соціально-економічної та по­літичної систем. Значення держави та її управління економі­кою і соціально-культурною сферою за сучасних умов не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтен­сивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах. Конституція України також дозволяє державі активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку й ринкових відно­син. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконав­чої влади якраз і створюють для стимулювання державою рин­кової економіки. Цю діяльність і мають оцінювати за резуль­татами функціонування управлінської системи, змінами в ме­тодах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі й державному ладі, перехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обу­мовили зміни в мотивації та методах державного управління — воно не зводиться лише до прямого управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління діяльністю окремих підприємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроб­лення заходів, спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська діяльність може вияв­лятися по-різному, а державне регулювання має свої особли­вості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної, ад­міністративно-політичної діяльності, а й у окремих галузях.

У деяких випадках управління пов'язано з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують са­мостійність. Проте воно дедалі більше здійснюється у формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомен­дацій, надання допомоги, сприяння й координації. Застосуван­ня лише жорстких варіантів управління суспільними процеса­ми суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошен­ня Україною незалежності. Державне управління і зараз охоп­лює ті самі галузі та сфери суспільства, але його роль у них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані про­цеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої жодна держава не може відмовитися, оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання саме значною мірою залежить від того, державними чи недержав­ними є ті чи інші об'єкти та які структури здійснюють управ­ління галуззю, сферою, об'єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв'язання питань управління й діяльності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості й значення галузей і сфер, а також процеси прива­тизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвитку зов­нішньоекономічної діяльності тощо, які впливають на від­повідні галузі та сфери.

Об'єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них належать недержавні підприємства, установи й організації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків і ви­конання загальнообов'язкових правил.

Інший підхід застосовують у випадках, коли об'єкти пере­бувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть пере­давати об'єкти, що перебувають у державній власності, і відпо­відно — управління ними, а державні органи контролюють ви­користання коштів та об'єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управ­ління недержавних структур, якщо там є частка державної влас­ності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об'єкти відповідних галузей і сфер перебувають у дер­жавній та недержавній власності (державне підприємство, фер­мерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв'язку, установи в сфері освіти тощо).

У випадках, коли об'єкти перебувають у власності держа­ви, управління ними безпосередньо здійснюють державні орга­ни, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості щодо самоуправління.

Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми влас­ності, на якій засновано об'єкт і здійснюються його діяльність, впровадження ринкових відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу на нього, не встанов­лювати певні правила, яким він зобов'язаний підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при додержанні цим об'єктом таких правил.

Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної фор­ми діяльності, що має певну мету, однак запланований резуль­тат може бути досягнутий лише в разі правильного встанов­лення завдань управління, забезпечення матеріальними, люд­ськими ресурсами, законодавчою основою, об'єктивною інформацією.

Державне управління як вид соціального управління обо­в'язково містить три елементи: прийняття рішення, його вико* нання та контроль за реалізацією. Державне управління — це частина державної діяльності, що має своїм основним призна­ченням здійснення виконавчої влади. Державний характер та­кого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюють спеціальні органи (встановлюють посади), які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державно­го управління й складає першу, найважливішу його сторону. Разом з тим, для безпосереднього управління економікою, со­ціально-культурним будівництвом і адміністративно-політич­ною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка ста­новить інший бік державного управління. Виконавча й розпо­рядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб'єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень.

Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають з його природи — здійснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

а) загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює най­важливіші сторони життя держави й суспільства;

б) спрямованість на виконання Конституції та законів Ук­раїни (підзаконна діяльність);

в) юридично-владний, розпорядчий характер;

г) організаційний зміст, за допомогою якого досягають ре­гулювання й координації спільної праці людей;

ґ) активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об'єк­тами свого впливу галузі економічного, соціального й адміні­стративно-політичного будівництва;

д) безперервне та постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб'єк­ти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, дося­гають поставленої мети. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність з виконан­ня намічених завдань і одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матері­ально-фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об'єк­тивною інформацією, законодавчою основою тощо) визначе­но управлінські завдання. Функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого право­вого акта спеціальною системою органів виконавчої влади при­таманними їм методами. За мету функції управління мають ви­конання завдань держави та суспільства шляхом владно-орган­ізуючої діяльності в різних процесуальних формах.


 

§ 3. Принципи державного управління

Державне управління здійснюють відповідно до принципів (засад), закріплених Конституцією України. В сучасній юри­дичній літературі систему принципів державного управління, як правило, не розглядають. Проте слід зазначити, що будь-яка діяльність, а тим більш управлінська, має певну основу. Конституція України дозволяє віднести до принципів держав­ного управління такі: відповідальності органів виконавчої вла­ди (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і дер­жавою; верховенства права; законності; участі громадян та їх об'єднань в управлінні; рівноправності громадян в управлінні; гласності.

Принцип відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою випли­ває зі змісту статей 3, 17, 19 Конституції України тощо. Згідно зі ст. 3 Конституції держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Органи виконавчої влади відповідальні перед Президентом України, підконтрольні й підзвітні Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України, органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, установлених законом. Рішення ви­щих органів є обов'язковим для нижчих згідно з розподілом їх повноважень. Взаємовідносини вищих і нижчих органів вико­навчої влади здійснюються на основі субординації.

Принцип верховенства права в Україні закріплений у ст. 8 Конституції. Відповідно до нього Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. За­кони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй.

Принцип законності безпосередньо пов'язаний з принципом верховенства права і з нього випливає, а також базується на по­ложеннях Конституції України, згідно з якими Україна є суве­ренною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Органи державної влади й органи місцевого самовря­дування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Законність повинна бути реальною. Закон став в Україні основним джерелом права, прийнятим відповід­но до Конституції. Реальність законності гарантовано насампе­ред обов'язком державних органів та їх посадових осіб додер­жуватися її, відповідальністю перед народом України, а також судовим контролем (у тому числі з боку Конституційного Суду України), прокурорським наглядом, контролем з боку спеціаль­но створених органів виконавчої влади (інспекцій, адміністрацій, комісій, комітетів) і правом громадян на звернення в державні та громадські органи, в тому числі суд.

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, всеук­раїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого са­моврядування. У здійсненні функцій державного управління громадяни беруть участь шляхом об'єднання в політичні партії та громадські організації. Через такі об'єднання громадяни здійснюють захист своїх прав і свобод, задовольняють по­літичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси.

Громадяни користуються рівним правом доступу до держав­ної служби, а також до служби в органах місцевого самовряду­вання. Вони мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Обмеження на участь у державному управлінні встановлюються виключно законом (засуджені до покарання у вигляді позбавлення волі, недієздатні).

Принцип гласності в державному управлінні пов'язано на­самперед з вільним доступом громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів, окрім відомо­стей, які є державною таємницею або іншою захищеною зако­ном таємницею. Кожному гарантовано право вільного досту­пу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Таку інфор­мацію ніким не може бути засекречено (ст. 50 Конституції).

Кожному гарантовано право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, а недоведені є нечинними.

Стаття 32 Конституції гарантує кожному судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шко­ди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поши­ренням такої недостовірної інформації.

 


 

§ 4. Сутність виконавчої влади

Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада здійснюєть­ся на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак це не свідчить про відмову від терміна «державне уп­равління» чи «управління державними справами» (наприклад, ч. 1 ст. 38 Конституції). Термін «державне управління» широ­ко використовують як у вітчизняній, так і в зарубіжній літера­турі та законодавстві. Використання терміна «виконавча влада» пов'язано передусім з переходом до розподілу єдиної дер­жавної влади (певною мірою умовного) на три гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову згідно з функціонально-ком-петенційною спеціалізацією. Три гілки єдиної державної вла­ди характеризуються відповідною самостійністю, кожну уособ­люють (персоніфікують) конкретні, відповідні суб'єкти, які її здійснюють, але зміст їх діяльності спрямовано на розв'язан­ня, як єдиним механізмом з внутрішнім розподілом функцій, загальносуспільних завдань.

Сутність виконавчої влади зводиться до такого.

1. Виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні — атрибутом держав­но-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, й здійснюється поряд із законодавчою та судовою в тісній взаємодії.

2.   Виконавча влада є самостійною лише у зв'язку з прак­тичною реалізацією Конституції, законів України в загально­ державному та функціонально-компетенційному масштабі. На неї покладено найбільшу частину загальнодержавних функцій.

3.   Виконавча влада має державно-правову природу, наділе­на владними повноваженнями, що виявляється в її можливос­тях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об'єднань, праві й можливостях підкоряти своїй волі інших.

4.   Виконавчу владу здійснюють на засадах поділу держав­ної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскіль­ки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. На рівні району в місті є судові органи, в той же час відсутні органи виконавчої влади (державного характеру), крім Києва та Се­вастополя. Немає їх і на рівні села, селища, міста. Управління на цьому рівні здійснюють органи місцевого самоврядування.

5.   Виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю, оскільки така діяльність є формою реалізації ви­конавчої влади, видом державної діяльності відповідної компетенційної та функціональної спрямованості.

6.   Виконавча влада здійснюється системою спеціально ство­рених суб'єктів — органами виконавчої влади різних рівнів, які наділено виконавчою компетенцією, що не властиво органам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів — виконавчої влади — здійснюють державне управління, вико­навчу й розпорядчу діяльність.

 


 

§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права

Виконавча влада не ототожнюється з державним управлін­ням, яке характеризується як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв'язку з тим, що дер­жавне управління розглядають як виконавчо-розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої вла­ди. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-пра­вових актів) майже зникли терміни «виконавчо-розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й держав­ного управління, слід виходити з того, що категорія «виконав­ча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управ­ління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це ви­конавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить со­бою вид державної діяльності, в межах якої реалізується дер­жавна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, ос­кільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повнова­ження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснюва­ти, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійсню­ють у рамках єдиної системи державної влади на засадах по­ділу влади, тому державне управління, елементами якого є ви­конавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб'єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного уп­равління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконав­чої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони ма­ють як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття «суб'єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.

Виконавча влада в Україні, в її державно-управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосеред­нього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням держав­ної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сфера­ми життя, особливо економікою. На цій підставі проявляють­ся тенденції до становлення системи державного регулюван­ня, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'я­зується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному й місцевому рівнях, підпри­ємств і установ. Увагу зосереджують на виробленні економіч­ної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприєм­ництва, роздержавленні майна тощо. Це ніскільки не прини­жує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більше, що між державним управлінням і державним регулю­ванням немає принципової різниці, оскільки мета в них спільна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулюван­ня, а регулюючи — управління. Відмінність полягає в ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсут­ності підлеглості.

Відомо, що жодна держава ще не відмовилася й не відмо­виться від державного управління як із політичних, економіч­них, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми й мето­ди диктують умови суспільного життя. Сьогодні відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше й більше стає на шлях формування силь­ної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рі­вень управління суспільними відносинами (створення відпо­відно до Конституції України централізованої системи вико­навчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адмі­ністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адмініст­рації»1 і т. ін.).

Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб'єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як дер­жавного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки його здійснюють не тільки органи, що входять до системи ви­конавчої влади, а й інші, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств і установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств і відомств на місцях тощо). Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та дер­жавного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права тра­диційно пов'язують із державним управлінням. Адміністра­тивне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адмі­ністративно-правового регулювання пов'язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері дер­жавної діяльності щодо керівництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюєть­ся на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконав­чої влади з громадянами, недержавними формуваннями (гро­мадськими організаціями, партіями).

Адміністративне право розглядають як сукупність право­вих норм, що регулюють суспільні відносини в сфері держав­ного управління. Його основу становить адміністративне за­конодавство, що є складовою частиною (елементом) всього за­конодавства України. Під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, у яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно*правові норми. Воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).

Нині в системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні й забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку; управлінню об'єктами державної власності відповід­но до закону; вдосконаленню форм і методів державного уп­равління; розв'язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів ви­конавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяль­ності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочен­ня та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню й ефек­тивному втіленню в життя правових і організаційних засад гос­подарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав влас­ника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо); регулюванню функціонування в межах за­кону об'єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності й порядку.

Отже, згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в межах цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, й виявляється у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення — виконавча й розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.

 


 

§ 6. Державне управління в умовах проведення в Україні адміністративної реформи

Під час здійснення виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів, за допо­могою яких держава активно впливає на суспільні процеси. Адміністративне право органічно пов'язане з виконавчою вла­дою як важливий інструмент її реалізації та галузь права, що створює правові засади її функціонування. Через відносини з органами державного управління (їх посадовими особами) гро­мадяни дійсно мають можливість скористатися конституцій­ними положеннями про пріоритетність їх прав і свобод. Адмі­ністративне право є галуззю публічного права, регулює уп­равлінські відносини в галузі публічної влади, а саме ті з них, участь у яких беруть громадяни (їх об'єднання), органи вико­навчої влади й органи місцевого самоврядування. Адміністра­тивно-правові норми застосовують при реалізації делегованих державою відповідним суб'єктам функцій і повноважень та у внутрішньоорганізаційній діяльності не тільки органів вико­навчої влади й органів місцевого самоврядування, а й усіх дер­жавних органів, адміністрації державних підприємств, установ і організацій. Ефективність управлінської діяльності якраз і створює необхідні умови для належної реалізації та захисту прав і свобод громадян, забезпечує виконання покладених на них обов'язків.

Нова система державного управління, необхідність якої пов'язано з комплексною перебудовою наявної у нашій дер­жаві управлінської системи та розбудовою нових, важливих інститутів, має впроваджуватися в межах адміністративної ре­форми. Концепція адміністративної реформи в Україні, схва­лена указом Президента України від 22 липня 1998 р.1, має за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економіч­них, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосується не тільки управлін­ських, а й інших проблем, у ній також визначено завдання переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.

На наш погляд, потреба адміністративної реформи в Україні не викликає сумнівів, але якщо говорити про адміністративне право та його реформування, то це стосується його як галузі права, відповідної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне призначення адміністративного права зав­жди пов'язувалося із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов'язків у сфері державного управління, із завданнями щодо організації управління суспіль­ними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку сус­пільства й держави, правової системи пріоритети були різни­ми, як і пріоритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.

У Концепції визначено п'ять напрямів здійснення адмі­ністративної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) форму­вання нових інститутів, організаційних структур та інстру­ментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпе­чення нової системи державного управління; 4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ забезпечен­ня системи державного управління; 5) наукове та інформацій­не забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціо­нування1.

Здійснення зазначених напрямів розраховано на досить три­валий період і включає три етапи. Перший, підготовчий етап має за мету розроблення й офіційне схвалення Концепції та Програми здійснення адміністративної реформи, розв'язання першочергових питань, пов'язаних із поточним удосконален­ням елементів наявної системи державного управління. Дру­гий етап пов'язують із запровадженням організаційно-право­вих засад реформування ключових елементів системи дер­жавного управління. Третій етап передбачає поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів державного управлін­ня. Заходи щодо законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення реформи, зміцнення й оновлення фінансово-економічних основ державного управління перед­бачають провести на всіх етапах.

Процес реформування має стосуватися системи централь­них і місцевих органів виконавчої влади, системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово-еконо­мічного, інформаційного, наукового забезпечення. Передбаче­но створення комплексного механізму організаційного забез­печення адміністративної реформи, який би охоплював головні складники адміністративних перетворень. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через еко­номічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в усякому випадку європейські). Ефективність їх проведення забезпечували спеціально створювані організації. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не завершилися. Однією з причин цього була відсутність політичної волі й організаційного механізму забезпечення ре­форм.

Правову основу адміністративної реформи становлять Кон­ституція та закони України, які визначають статус централь­них і місцевих органів виконавчої влади, систему адміністра­тивно-територіального устрою й організацію місцевого само­врядування. Для забезпечення реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено підготовку інших концепцій і програм, законів України.

На виконання положень Концепції Президентом України прийнято низку нормативно-правових актів. Серед них особ­ливе місце посідають спрямовані на реформування системи й структури центральних органів виконавчої влади. Це укази Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему цент­ральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади»1.

Перетворення в системі місцевого самоврядування мають забезпечувати Координаційна рада з питань місцевого само­врядування при Президентові України та Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України.


Fri, 25 Feb 2011 19:26:21 +0000
ГЛАВА 2 Предмет, метод і система адміністративного права України

 

§ 1. Предмет адміністративного права

Традиційно до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у сфері публічної діяль­ності держави, зокрема, у сфері державного управління. Таке трактування предмета зазначеної галузі права є дуже стислим і вимагає певних уточнень.

Для окреслення кола відносин, що потребують адміністра­тивно-правового врегулювання, слід виходити з наступного.

1. Державне управління здійснюють з метою «впорядкуван­ня» різноманітних процесів, які відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативно-правових ак­тах. У свою чергу, призначенням виконавчої влади є виконан­ня законів та інших правових документів. Отже, державне уп­равління є формою зовнішнього прояву виконавчої влади. Однак за змістом таке управління не співпадає з виконавчою
владою, оскільки його здійснюють і за межами системи органів виконавчої влади. Так, функції управління виконують керів­ники будь-яких державних органів, підприємств, установ, організацій щодо службовців цих органів, персоналу під­приємств, установ, організацій.

Таким чином, нормами адміністративного права регулюють відносини, що виникають яку процесі реалізації виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки влади.

2. В Україні управлінські функції виконавчої влади здійсню­ють не лише державні органи. Так, ст. 143 Конституції вста­новлено, що органам місцевого самоврядування законом мо­жуть надаватися повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне положення конкретизовано й деталі­зовано в тексті Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 p., окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень1. Крім того, зазначені функ­ції можуть надаватися і деяким іншим недержавним інститу­ціям (наприклад, Законом «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону вповноважені застосовувати примусові заходи, спрямовані на припинення протиправних діянь, складати протоколи про адміністративні правопорушен­ня тощо2.

Отже, предмет адміністративного права включає суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням недержавними суб'єктами делегованих їм повноважень виконавчої влади.

3.   У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» містить­ся чіткий перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладають на ви­конавчі органи місцевого самоврядування. Зіставляючи ці пов­новаження, можна відзначити майже повну відсутність прин­ципової різниці між ними. Так, реалізуючи як власні, так і деле­говані повноваження, в яких зафіксований загальносуспільний інтерес, такі органи впливають на різноманітні процеси, що відбуваються на певній території, в тому числі шляхом прий­няття рішень, забезпечених примусовою силою держави. Метою такого впливу є створення сприятливих умов для втілення в життя законів, реалізації громадянами своїх прав і свобод, нор­мального функціонування суб'єктів господарювання. Таким чином, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, одноріднийіз відносинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно*правового врегулювання.

4.   Одним із видів юридичної відповідальності є адміністра­тивна відповідальність. В Україні питання про притягнення винних до відповідальності такого виду можуть розв'язувати представники органів виконавчої влади, місцевого самовряду­вання, а також судді. Останні, розглядаючи справи про адмі­ністративні правопорушення, керуються нормами адміністра­тивного права, іншими словами, здійснюють правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Таким чином, суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства, також є складником предмета адміністративного права.

У законодавстві та літературі словосполучення «адмініст­ративне судочинство» згадують не лише в зв'язку з розглядом судами справ про адміністративні правопорушення. Законом «Про судоустрій в Україні» від 7 лютого 2002 р. передбачено, що в нашій державі підлягають утворенню спеціалізовані адмі­ністративні суди, які у формі адміністративного судочинства вирішуватимуть спори, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління й місцевого самоврядування1. Запро­вадження та діяльність таких судів зумовить те, що правосуд­дя у формі адміністративного судочинства охоплюватиме не лише судовий розгляд справ про адміністративні правопору­шення, а й вирішення спорів, пов'язаних із згаданими право­відносинами.

Під час визначення предмета адміністративного права важ­ливо відзначити, що діяльність органів виконавчої влади, місце­вого самоврядування, інших уповноважених суб'єктів і відно­сини, що виникають при цьому, мають велике значення для реалізації конституційних прав і обов'язків громадян. У зв'яз­ку з цим, у сучасних умовах, коли йдеться про запровадження справді демократичних відносин між владними структурами й громадянами, адміністративне право, з одного боку, покли­кано забезпечувати ефективну діяльність зазначених органів, а з іншого, - створювати умови для реалізації і захисту грома­дян від сваволі суб'єктів управління шляхом чіткого окреслен­ня повноважень останніх і закріплення доступних механізмів протидії їх незаконній діяльності.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що предмет адміністративного права становлять суспільні відносини, які виникають з метою реалізації і захисту прав громадян, створення нормальних умов для функціонування громадянського суспільства й держави. Такі відносини пов'язані з: 1) діяльністю органів виконавчої влади; 2) внутрішньоорганізаційною діяльністю інших державних органів, підприємств, установ, організацій; 3) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 4) здійсненням іншими недержавними суб'єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; 5) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Предмет адміністративного права охоплює широке коло відносин, зміст яких об'єктивно потребує правового врегулю­вання за допомогою специфічних методів, механізмів. Остан­ня обставина дозволяє визначити адміністративне право як профілюючу галузь, яка разом із кримінальним і цивільним правом утворює юридичну основу, обов'язкову частину очо­люваної конституційним правом системи.

До профілюючих галузей матеріального права примикають процесуальні — кримінально-процесуальне, цивільне процесу­альне, а також адміністративно-процесуальне право, яке пере­буває в стані формування. Наявність процесуальних галузей обумовлено необхідністю організації виконання норм відповід­них профілюючих галузей.

На базі профілюючих виникають спеціальні галузі, призна­ченням яких є забезпечення спеціалізованого правового режи­му для окремого виду суспільних відносин (наприклад, трудо­ве право, сімейне право, земельне право, фінансове право). І, нарешті, теоретики вирізняють комплексні галузі, які, будучи другорядними в системі права, регламентують певне коло відносин, що не потребують особливих методу й механізму ре­гулювання, однак передбачають необхідність формулювання правових приписів, які дещо відокремлені від норм профілю­ючих галузей (наприклад, банківське право, податкове право, авторське право).

Співвідношення адміністративного права з іншими галузя­ми права обумовлено місцем кожної з них у правовій системі. Так, найтісніший зв'язок спостерігається між адміністратив­ним і конституційним правом, оскільки останнє становить ос­нову всіх галузей права, містить вихідні положення, на підставі та з урахуванням яких виникають адміністративно-правові норми. Адміністративне право та профілюючі галузі є рівно­значними, автономними центрами системи права. Певні спе­ціальні й комплексні галузі виникають на базі адміністратив­ного права, приймаючи при цьому окремі елементи, притаманні саме йому (земельне, фінансове, податкове право тощо).


 

§ 2. Метод адміністративного права

Метод адміністративного права, тобто спосіб впливу норм цієї галузі на суспільні відносини, можна охарактеризувати, з'ясувавши такі обставини: 1) яке правове положення займає кожен з учасників відносин, урегульованих адміністративно-правовими нормами; 2) на підставі яких юридичних фактів виникають, змінюються, припиняються адміністративно-пра­вові відносини; 3) як визначають і захищають права та обов'яз­ки суб'єктів зазначених відносин.

Учасниками суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, здебільшого є суб'єкти, що перебу­вають у стані влади й підпорядкування. Адже у таких відноси­нах з одного боку наділений владними повноваженнями орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, інший уповно­важений суб'єкт, а з іншого — громадянин або суб'єкт господа­рювання, які, безумовно, мають певні нормативно закріплені права, втім ці права не дозволяють їм ігнорувати законні ви­моги іншої сторони.

Роль юридичних фактів, на підставі яких виникають, зміню­ються, припиняються адміністративно-правові відносини, най­частіше відіграють правові акти управління, які приймають органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, інші упов­новажені суб'єкти в односторонньому порядку й містять при­писи, обов'язкові для виконання, а іноді й забезпечені приму­совою силою держави.

Права та обов'язки учасників суспільних відносин, що скла­дають предмет адміністративного права, визначаються норма­тивними актами і не можуть змінюватися на їх розсуд.

Норми адміністративного права фіксують різні способи за­хисту прав громадян — від оскарження незаконної діяльності в адміністративному порядку до звернення до суду. Це, безпе­речно, ознака нового адміністративного права, яке має за мету гарантування прав людини й встановлення цивілізованого па­ритету між інтересами особи та держави.

На основі наведеного можна зробити висновок, що метод адміністративного права базується на відносинах субординації між учасниками суспільних відносин, а це є ознакою так званого імперативного методу регулювання (або методу владних приписів).

Враховуючи різноманітність відносин, що складають пред­мет адміністративного права, в літературі звертається увага на наявність різних форм вияву імперативного методу зазначе­ної галузі права1. Так, перша форма вияву стосується регулю­вання управлінських відносин між прямо підпорядкованими органами й посадовими особами. У даному випадку нормами фіксується обов'язок підпорядкованого органу (особи) вико­нувати розпорядження вищого органу (особи).

Інша форма вияву імперативного методу переважно влас­тива відносинам, що виникають між органами виконавчої вла­ди, місцевого самоврядування, іншими уповноваженими суб'єктами та громадянами і юридичними особами. Такі відно­сини регламентовано нормами, що закріплюють гарантоване право фізичних і юридичних осіб вимагати від представників влади належного виконання управлінських функцій, оскільки діяльність останніх відіграє важливу роль у процесі реалізації цими особами своїх прав. Зазначеному праву кореспондує обо­в'язок суб'єктів управління неухильно виконувати законні ви­моги громадян та юридичних осіб.

Отже, остання форма вияву імперативного методу адмі­ністративного права свідчить про якісно новий зміст відносин між державою та особою, який характеризується, по-перше, на­явністю рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін і, по-друге, реальних можливостей громадян щодо юри­дичного захисту своїх прав у разі їх порушення.

У більшості випадків відносини, що становлять предмет адміністративного права, вимагають регламентації за допомо­гою засобів імперативного методу, оскільки виникають такі відносини, як правило, у зв'язку зі здійсненням державного управління. Однак поряд із засобами імперативного методу в адміністративному праві можуть застосовувати й засоби дис­позитивного методу регулювання. Нагадаємо, що диспозитив­ний метод побудований на координації цілей та інтересів учас­ників суспільних відносин, їх рівності. Тому найчастіше засо­би останнього використовують під час регламентації так званих горизонтальних адміністративно-правових відносин, що виникають між представниками влади й спрямовані на коорди­націю їх зусиль для досягнення спільних результатів управлін­ської діяльності. Так, ст. 35 Закону України «Про місцеві дер­жавні адміністрації» передбачено, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. Наведене законодавче положен­ня фіксує право органів, уповноважених на здійснення управ­лінських функцій і непідпорядкованих один одному, само­стійно й добровільно з метою досягнення взаємовигідних ре­зультатів укладати певні угоди, створювати спільні органи та організації.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що під методом адміністративного права слід розуміти сукупність зафіксованих у нормах цієї галузі прийомів (засобів) впливу на суспільні відносини, що складають її предмет, застосування яких дозволяє створити належні умови для реалізації і захисту прав громадян, нормального функціонування громадянського суспільства й держави.


 

§ 3. Принципи адміністративного права України

Основні ознаки, притаманні адміністративному праву Ук­раїни, пов'язані з його принципами, на яких здійснюється пра­вове регулювання виконавчої діяльності Української держа­ви. Принципи відображають особливості й тенденції форму­вання та функціонування адміністративного законодавства України і його норм. На жаль, цю досить важливу проблему недостатньо висвітлено в теорії адміністративного права.

Звертаючися до розуміння принципів адміністративного права, зазначимо, що це вихідні, об'єктивно зумовлені основоположні засади, відповідно до яких формується й функціонує система та зміст цієї галузі права. Подібне визначення не пре­тендує на всебічність. Однак, як вбачаємо, воно в цілому пра­вильно орієнтує законодавця, відзначає те найважливіше, що він зобов'язаний ураховувати під час створення соціально орі­єнтованого адміністративного права. Головним, що випливає з цього поняття, є нерозривна єдність суб'єктивного й об'єктивного, усвідомлення, що принципи адміністративного пра­ва формувалися протягом значного періоду, їм притаманна прийнятність прогресивних загальнодемократичних ідей. Іншими словами, за межами соціальної активності та практич­ної діяльності суб'єктів принципи адміністративного права не можуть бути сформовані й закріплені, тим більше реалізовані. Разом з тим — і це важливо для законодавця — принципи адмі­ністративного права України мають об'єктивно відбивати пот­реби та інтереси суспільства й держави, реально відповідати існуючим відносинам.

Стосовно значення принципів адміністративного права України зауважимо, що вони є підґрунтям права, виступають активним центром у формуванні й розвитку адміністративно­го права України. Принципи в узагальненому вигляді виража­ють природу адміністративного права, забезпечують єдність його змісту, визначають спрямованість і найсуттєвіші риси регулювання виконавчої діяльності, сприяють її оптимізації. Будучи ідеями та найважливішими положеннями, принципи адміністративного права є вираженням об'єктивних суспіль­них потреб, які народ України пред'являє до регулювання ви­конавчої діяльності держави. Вони служать чинником підви­щення правової культури громадян і взаємопов'язані. Адмі­ністративне право, безумовно, не може слідувати тільки одному принципу, яким би важливим він не був, а має формуватися й функціонувати з урахуванням усіх наявних принципів.

Звертаючись до системи принципів адміністративного права України та їх характеристики, зазначимо, що в сучасних умо­вах йдеться, по-перше, про внутрішні закономірності самого права як певного формально-змістовного юридичного явища, а по-друге, — про зовнішні вимоги, що висувають до органі­зації і функціонування адміністративного права, без чого не­можливе формування останнього.

Обидві групи принципів (назвемо їх внутрішні та зовнішні) — це не якісь особливі, незалежні одна від одної категорії, а лише різні аспекти відтворення виконавчої діяльності держави, по­в'язані з різними критеріями підходу до наукового аналізу. Незважаючи на умовність, такий диференційований підхід до аналізу видів і змісту принципів адміністративного права доз­воляє, як вважаємо, повніше й адекватніше їх дослідити та про­аналізувати.

Внутрішні принципи формування та функціонування адмі­ністративного права України в сучасний період спрямовано на формування соціально справедливого адміністративного права, ефективне врегулювання виконавчої діяльності держави, вив­чення й усунення характерних для нього суперечностей.

Узагальнення існуючого теоретичного матеріалу, дослід­ження змісту чинного адміністративного законодавства Украї­ни та практики його застосування дозволяють віднести до внутрішніх наступні принципи:

—відповідність адміністративного права положенням Кон­ституції України;

—верховенство адміністративно-правового закону в системі нормативних актів, які містять адміністративно-правові норми;

—наявність власного підґрунтя формування й розвитку;

—спеціалізація;

—відповідність адміністративно-правових законів певним положенням міжнародно-правових договорів із питань адмі­ністративного права, учасницею яких є Україна.

Реформуючи адміністративне право України, законодавець не має права ігнорувати зазначені принципи, оскільки кожен із них відбиває відповідні взаємозв'язки окремих ланок систе­ми, а також співвідношення нормативно-правових актів.

1.Принцип відповідності норм адміністративного права положенням Конституції України. Реалізація цього принципу формування та функціонування адміністративного права Ук­раїни дозволяє надійно забезпечити вираження волі та інте­ресів українського народу, підготувати і прийняти справедливі правові закони й тим самим належним чином урегулювати певні сторони виконавчої діяльності держави, надати їй необ­хідної ефективності та стабільності.

Прийняття адміністративно-правових законів, які не відпо­відають Конституції України, недопустимо, бо це може нанес­ти серйозну шкоду інтересам Української держави, а також зумовити необґрунтоване обмеження прав і свобод людини та громадянина.

У процесі вдосконалення адміністративного права України необхідно враховувати, що це незалежна держава, а Конститу­ція — її Основний Закон. Конституційні норми закріплюють пріоритетні, першочергові завдання й принципи діяльності органів державної виконавчої влади, чим забезпечують внут­рішню узгодженість і цілеспрямованість регулюючої дії всьо­го адміністративного права.

2. Принцип верховенства адміністративно-правового закону в системі актів, які містять адміністративно-правові норми. Реалізація зазначеного принципу формування й функціонуван­ня норм адміністративного права України сприяє дійсному за­безпеченню прав і свобод громадян, встановленню мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади, витісненню й обмеженню сфери дії відомчих нормативних актів. Верховенство закону виражається насамперед у врегулюванні його положеннями визначальних сторін виконавчої діяльності Української держави. В останні роки Верховна Рада України прийняла низку адміністративно-правових законів, якими ви­значено важливі питання виконавчої влади. Однак такий роз­виток адміністративного права України поки що не став про­відною тенденцією. Багато досить важливих сторін діяльності органів виконавчої влади ще й сьогодні закріплюють підзаконними нормативно-правовими актами, що не завжди відповіда­ють вимогам часу, не повною мірою сприяють забезпеченню прав і свобод громадянина, принципу верховенства закону.

Верховенство адміністративно-правового закону виявляєть­ся в тому, що він прийнятий з дотриманням усіх необхідних процедур, має вищу юридичну силу й не може бути скасова­ний чи призупинений жодним підзаконним актом. При розход­женні останнього із законом повинен діяти закон, а підзакон-ний акт приводять відповідно до нього або скасовують. На пре­великий жаль, цю одну з основоположних вимог повністю ще не виконують і не забезпечують. У чинному адміністративно­му законодавстві України діє чимало підзаконних актів, які не відповідають положенням законів, а часто навіть прямо їм су­перечать.

3. Принцип наявності власного підґрунтя формування й розвитку. Розвиток адміністративного права України має здійсню­ватися на підставі Конституції та шляхом прийняття відповід­ного кодифікаційного законодавчого акта (актів). Його від­сутність у системі чинного законодавства знижує ефективність діяльності виконавчої влади, не дозволяє створити струнку, логічно завершену систему адміністративного права.

4.   Принцип спеціалізації. Сутність спеціалізації як одного з  принципів формування й розвитку адміністративного права України полягає в тому, що в ньому ніби має відбуватися «поділ праці», в результаті якого закон усе більше буде диференцію­ватися й поділятися на певні види. Такий поділ, з одного боку, сприятиме економії законодавчого матеріалу, а з іншого — за­безпечуватиме необхідну якість регулювання тих чи інших
сторін виконавчої влади в державі.

5.   Принцип відповідності адміністративного права України положенням міжнародно-правових актів. Реалізація цього вик­лючно вагомого принципу дозволить створити соціально спра­ведливе адміністративне право, позбутися ще наявних у ньо­му необгрунтованих заборон і обмежень. Характерно, що ос­таннім часом уже зроблено певні кроки щодо перегляду й приведення норм адміністративного права України відповід­но до положень загальної декларації   прав людини, інших міжнародно-правових актів (наприклад, Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.1). Однак цю роботу належить суттєво розширити, прийняти низку інших адмініст­ративно-правових законів, які б відповідали певним положен­ням міжнародно-правових договорів, конвенцій, угод, учасни­цею яких є Україна.

Переходячи до визначення видів і стислої характеристики змісту зовнішніх принципів формування й функціонування ад­міністративного права, зазначимо, що для створення теоретич­них засад сучасного адміністративного права України доціль­но виходити з положення теорії права про їх поділ на загально-соціальні та спеціально-галузеві2. Це дозволяє повніше й адекватніше розглянути сутність адміністративного права Ук­раїни, розкрити його характерні риси. Сутність і систему за­гально-соціальних принципів розглядає наука теорії держави та права, філософія, соціологія та ін.

Спеціально-галузеві принципи взаємопов'язані з принци­пами виконавчої діяльності Української держави. Принципи виконавчої діяльності — це потенційна основа формування га­лузевих принципів адміністративного права. Разом з тим, необхідно відзначити, що в нормах адміністративного права прин­ципи виконавчої діяльності виступають у зміненому вигляді, набуваючи форми конкретних загальнообов'язкових вимог.

Галузеві принципи адміністративного права поділяють на основні принципи та принципи формування й функціонуван­ня його відповідних частин (інститутів).

Спираючись на досягнення юридичної науки, аналіз чин­ного адміністративного законодавства України й практики його застосування, можна зробити висновок, що основні принципи формуються у площині взаємовідносин між суспільством і орга­нами виконавчої влади. Вони виступають безпосереднім засо­бом реалізації загальних принципів демократизму, гуманізму, соціальної справедливості, законності тощо й повніше розкри­вають природу формування та функціонування адміністратив­ного права України, підкреслюють його місце і роль у правовій системі. До основних принципів регулювання взаємовідносин суспільства й органів виконавчої влади можна віднести:

—служіння органів виконавчої влади та їх апарату суспіль­ству й людині;

—обмеженість втручання органів виконавчої влади в гро­мадянське й особисте життя людини;

—повнота прав і свобод громадян у адміністративно-пра­вовій сфері;

—взаємна відповідальність;

—визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади;

—оптимальне доповнення й урівноваження державно-влад­них повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів самоврядування. Зазначені принципи мають пріори­тетне галузеве значення і характеризуються певним змістом.

1. Служіння державної адміністрації суспільству й людині. Цей принцип відбиває головне, найсуттєвіше в адміністратив­ному праві України, відзначає його основне соціальне призна­чення, систему визначальних цілей.

Усі норми адміністративного права мають виходити з того, що суспільні інтереси реалізуються через права й законні пот­реби окремих соціальних груп і громадян. Служити суспіль­ству — значить, служити людині.

Якщо інтереси окремих громадян не повною мірою співпа­дають із цілями розвитку суспільства, то адміністративне право України покликано забезпечити пріоритет всенародних інте­ресів. Однак робити це потрібно так, щоб особисті потреби не ігнорувалися, а максимально враховувалися й задовольняли­ся без порушення чинних законів. Справедливе, соціально-спрямоване адміністративне право не сумісне з будь-яким відхиленням від закону, принципів гуманізму й демократії.

В узагальненому вигляді цей принцип виражено в низці за­конів України, де на апарат виконавчої влади прямо поклада­ють відповідні обов'язки. Так, на державу, тобто на її відповідні органи, покладено, зокрема, обов'язок забезпечувати громадя­нам захист їх екологічних інтересів як споживачів, надавати можливості вільного вибору продукції, а на виробників і про­давців останньої — отримання знань і кваліфікації, необхідних для прийняття самостійних рішень у придбанні й використанні продукції відповідно до вимог ст. 4 Закону України «Про за­хист прав споживачів»1. Згідно зі ст. 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації»2 держава захищає пра­ва й законні інтереси релігійних організацій, сприяє встанов­ленню відносин взаємної світоглядної терпимості й поваги між громадянами тієї чи іншої віри.

2. Обмеженість втручання адміністрації в громадянське й особисте життя людини. Сутність цього принципу полягає в закономірному встановленні тієї межі, до якої втручання органів державної виконавчої влади у відповідну діяльність продиктовано в існуючих історичних умовах інтересами наро­ду України, після чого це втручання не є необхідним, оскільки воно сковує дію механізмів соціальної регуляції, порушує нор­мальні процеси, що відбуваються в громадському суспільстві, й знижує ефективність виконавчої влади.

Цей принцип організації і функціонування адміністратив­ного права України знаходить реалізацію, наприклад, у поло­женнях Закону України «Про міліцію»3, які визначають умо­ви й порядок застосування заходів державного примусу, спеці­альних засобів і зброї.

3. Повнота прав і свобод громадян у адміністративно-правовій сфері. Даний принцип означає надання громадянам мак­симально широкого кола відповідних прав і свобод.

У сучасних умовах повнота прав і свобод громадян у адмі­ністративно-правовій сфері має викликати до життя справді новий рівень і захищеність їх інтересів. Законотворчій адмі­ністративно-правовій практиці належить йти шляхом подаль­шої деталізації конституційних прав і свобод громадян, ство­рення спеціальних законів, що регулюють відносини громадян і відповідних державних органів, механізм забезпечення нада­них прав і свобод.

Інший аспект реалізації цього принципу полягає в тому, що громадянин на свій розсуд вправі звертатися до будь-якого органу виконавчої влади, а останній зобов'язаний дати йому вичерпну відповідь. Отже, норми адміністративного права України повинні закріплювати відповідні обов'язки органів державної виконавчої влади.

4. Принцип взаємної відповідальності розкриває залежність між апаратом державної виконавчої влади, його державними службовцями та особистістю. Демократична держава не може існувати без чітких і конкретних заходів юридичної відпові­дальності державних службовців. За кожною невиконаною справою (нерозв'язаним питанням) стоїть конкретний служ­бовець або група осіб, і без їх реальної відповідальності не мож­на розраховувати на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади.

На сьогодні значення дисципліни й особистої відповідаль­ності службовців значно зростає. Недотримання ними встанов­лених вимог і правил обертається для суспільства й людини не тільки матеріальною шкодою, а й серйозними соціальними та моральними збитками.

До службовців апарату державної виконавчої влади в пе­редбачених законом випадках мають застосовувати дисциплі­нарну, адміністративну, матеріальну та кримінальну відпові­дальність, а також заходи громадського впливу.

Стосовно громадян, то вони також зобов'язані відповідати перед суспільством і державою. Громадян, які порушують вста­новлені правила поведінки, притягають до адміністративної відповідальності, до них також застосовують різні заходи адмі­ністративного припинення та заходи адміністративно-поперед­жувального характеру.

5. Визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади. Реалізація зазначеного принципу забезпечується тим, що адміністративне право України покли­кано встановити мінімально необхідні повноваження органів державної виконавчої влади, а не максимально посилені.

За сучасних умов виконавча діяльність Української держа­ви має, по-перше, обмежуватися загальним управлінням, а по-друге, односторонньо владні рішення в усіх можливих випад­ках повинні змінюватися або поєднуватися з договірними фор­мами взаємовідносин між органами державної виконавчої влади й членами суспільства.

Надзвичайно важлива роль цього принципу полягає в тому, що він зобов'язує законодавця обмежувати владні повноважен­ня органів державної виконавчої влади мінімумом, об'єктивно необхідним для визначення та розв'язання, переважно, пер­спективних питань державного управління.

6. Оптимальне доповнення й урівноваження державно-владних повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів місцевого самоврядування. Сутність цього принципу — в наданні органам місцевого самоврядування максимально можливої свободи, в закріпленні за ними, наприклад, права оспорювати рішення, прийняті органами державної виконав­чої влади, в тому числі в суді, брати безпосередню участь у здійсненні державної політики (ініціатива в нормотворенні, пропозиції, подання тощо).

Реалізація цього принципу оберігає суспільство та його членів від різних деформацій у діяльності апарату державної виконавчої влади, що знайшло своє відбиття, зокрема, в За­коні України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР1, положення якого суттєво розширили межі діяльності місцевого самоврядування, наділили його органи необхідним обсягом повноважень.


 


§ 4. Система адміністративного права

Система адміністративного права — це сукупність адміністративно-правових норм та інститутів, об'єднаних єдиним предметом і методом, принципами й цілями та розташованих у певній логічній послідовності. Вона складається з двох частин: загальної і особливої.

Норми загальної частини адміністративного права мають універсальний характер і розраховані на застосування в усіх галузях і сферах функціонування органів виконавчої влади, інших уповноважених здійснювати управлінську діяльність суб'єктів. Ці норми закріплюють принципи здійснення держав­ного управління; правове становище суб'єктів адміністратив­ного права; форми й методи управлінської діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування; спеціальні адмі­ністративно-правові режими; засоби забезпечення законності й дисципліни в сфері управління, а також регламентують адмі­ністративний процес і відповідальність за адміністративним правом.

Особливу частину адміністративного права складають нор­ми, призначені для регулювання відносин, що виникають у окремих галузях управління. Ця частина об'єднує: 1) адмініст­ративно-правові засади організації матеріального виробницт­ва (управління народним господарством), 2) соціально-куль­турного та 3) адміністративно-політичного будівництва. За­значені норми спрямовано на впорядкування суспільних відносин у певних сферах. Так, за допомогою норм першої гру­пи регламентують відносини у сферах економіки, сільського господарства, будівництва та житлово-комунального господар­ства, комунікацій, використання й охорони природних ре­сурсів, торгівлі, фінансів тощо. Відносини у сферах освіти, на­уки, охорони здоров'я, культури, соціального захисту населен­ня регулюють норми другої групи. Норми третьої групи спрямовано на регламентацію відносин у сферах оборони, на­ціональної безпеки, внутрішніх справ, юстиції, закордонних справ.

Приписи загальної і особливої частин взаємозалежні й пред­ставляють єдине ціле — систему адміністративного права. Це підтверджує той факт, що норми загальної частини застосову­ють до всіх інститутів особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набран­ня чинності й дію правових актів управління реалізуються в усіх галузях (сферах) управління з урахуванням їх специфіки.


 

§ 5. Наука адміністративного права

Науку адміністративного права покликано аналізувати сус­пільні відносини в сфері державного управління й систему норм, що їх регулюють (адміністративно-правові норми), дос­ліджувати та узагальнювати закономірності правового регулю­вання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб'єктів і об'єктів вико­навчої влади, правові форми й методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни та законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов'я­зані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів загального, галузевого й міжгалузевого управління.

Розвиток науки адміністративного права слід розглядати на загальному фоні розвитку держави й права.

У перші роки радянської влади адміністративним правом займалися вчені-адміністративісти, наукові погляди та позиції яких формувалися в дореволюційний час, коли практика дер­жавного управління й нормативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладнювало їх наукову розробку.

Перший підручник з адміністративного права (автор — А. Єлістратов) було видано в 1922 p., але його зміст не розкри­ває діяльності державного апарату того часу.

Протягом 1922—1929 рр. В. Кобалевський і О. Євтихієв опублікували низку наукових робіт. У 1925—1929 pp. у Хар­кові вийшли їх підручники з радянського адміністративного права. Інформацію про розвиток науки адміністративного пра­ва подавали й у часописах, наприклад, «Адміністративний вісник», «Революція права» тощо.

На початку 30-х років наука адміністративного права (тоб­то дослідження адміністративно-правових проблем) переста­ла існувати, зовсім припинилося вивчення предмета «Адміні­стративне право» у вищих навчальних закладах. Це пояснюєть­ся тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного впливу без використання правових форм і методів.

Таким чином, наука адміністративного права пережила ідей­ну та кадрову кризи. Але слід ураховувати й об'єктивні чинни­ки: до 1936 р. управління у нас не було чітко відмежоване від інших форм державної діяльності — ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми в період між з'їздами рад мали владу й управляли, а раднаркоми належали до числа законодавчих органів. За таких умов важко було виділити управлінську діяльність як самостійний об'єкт вивчення, відокремити управ­лінський апарат від інших ланок державного апарату.

Розвиток науки адміністративного права активізувався після прийняття в 1936 р. Конституції СРСР. У ній чітко ви­значалися органи державного управління, форми їх діяльності, в деяких статтях розкривався зміст їх виконавчої і розпоряд­чої діяльності, встановлювався підзаконний характер усіх актів управління, закріплювалися організація й повноваження місце­вих органів галузевого управління, основи адміністративно-правового статусу громадян.

У 1938 р. відбулася I Всесоюзна нарада з питань науки ра­дянської держави й права, яка прийняла рішення відновити науку адміністративного права та поставила завдання розро­бити питання про обсяг повноважень органів державного уп­равління, вивчити методи управління економікою, соціально-культурним будівництвом тощо. Активізувалася й підготовка вчених-адміністративістів.

У 1940 р. було видано підручник із адміністративного пра­ва, підготовлений І. Анановим, Л. Генкіним, Б. Ландау, К. Солн-цевим та ін. У ньому автори досить широко визначили пред­мет науки адміністративного права — через розкриття понят­тя виконавчо-розпорядчої діяльності сформулювали основні принципи радянського державного управління, визначили сис­тему науки, розкрили систему адміністративного права — за­гальної та особливої частин, головні інститути.

У роки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адмініст­ративного права й адміністративного законодавства розробля­лися проблеми, обумовлені умовами воєнного часу.

У післявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміністративного права зробили вчені О. Луньов, М. Сту-денікін, Ю. Козлов, В. Манохін, О. Альохін, В. Власов, Ц. Ям-польська, О. Якуба, Р. Павловський, Г. Петров, Д. Бахрах та ін.

У їх працях було висвітлено питання про сутність державного управління, особливості адміністративно-правових відносин, їх суб'єктів, державну службу, вдосконалення діяльності ви­конавчо-розпорядчих органів, зміцнення законності й держав­ної дисципліни. Головними для вчених-адміністративістів були проблеми вдосконалення системи органів управління, чіткого розмежування компетенції між ними, підвищення відповідаль­ності кожного органу й посадової особи за доручену справу, розширення прав громадян і посилення їх гарантій тощо.

Після війни увагу вчених було зосереджено на проблемах підготовки єдиного законодавчого акта з адміністративного пра­ва. На жаль, ця робота не мала успіху, тому законодавець пішов іншим шляхом — проведення кодифікації правових приписів, що регулюють відносини окремих інститутів адміністративно­го права. Було прийнято Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, КпАП, Основи законодавства України про культуру та інші акти.

В Україні адміністративне право викладали як до, так і після 1917 р. У навчальному плані 1921 —1922 рр. Харківського інсти­туту народного господарства на юридичному факультеті його читали за спеціальністю «Адміністративісти» як одну з голов­них дисциплін.

У розвиток адміністративного права в Україні суттєвий вне­сок зробили І. Пахомов, А. Клюшниченко, О. Бандурка, В. Опришко, І. Голосніченко, Л. Коваль, В. Авер'янов, О. Анд­рійко, В. Цвєтков, А. Селіванов, С. Ківалов, Є. Кубко, Є. Додін, В. Колпаков, А. Комзюк та ін., а також професори Харківсько­го юридичного інституту О. Якуба, Р. Павловський, М. Тищен­ко, В. Гаращук, які брали участь у підготовці законодавства стосовно забезпечення та реалізації прав громадян, про адмі­ністративні правопорушення, наукових розробках проблем дер­жавного управління, діяльності місцевих органів державного управління, контролю в сфері державного управління, адмі­ністративної відповідальності, адміністративного процесу. В 1975 р. О. Якуба видала підручник «Радянське адміністратив­не право (Загальна частина)». У 1986 р. за редакцією Р. Павлов-ського вийшов підручник «Радянське адміністративне право». За участю викладачів кафедри адміністративного права Націо­нальної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в 2000 р. видано підручник «Адміністративне право України».

 


Fri, 25 Feb 2011 19:30:52 +0000
ГЛАВА 3 Адміністративно-правові норми

 

§ 1. Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм

Адміністративно-правові норми — встановлені, ратифіковані або санкціоновані державою, забезпечені при необхідності її примусовою силою, загальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки, які надають учасникам суспільних відносин, що складають предмет адміністративного права, юридичні права й покладають на них юридичні обов'язки. Цим нормам властиві риси, притаманні нормам інших галузей права. Так, їх встановлює, ратифікує чи санкціонує держава; вони визначають і закріплю­ють права та обов'язки суб'єктів права; є загальнообов'язкови­ми й формально визначеними правилами поведінки; можуть бути забезпечені примусовою силою держави; закріплюються в актах, які видають компетентні державні органи.

Разом з тим, адміністративно-правові норми характеризу­ються певними особливостями, які дозволяють вирізнити їх серед норм інших галузей права.

По-перше, предмет їх регулювання — суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням органів виконавчої влади, місце­вого самоврядування, інших суб'єктів, уповноважених на здійснення функцій публічного управління. Причому зазначені відносини потребують такої регламентації, яка, з одного боку, забезпечить ефективність діяльності суб'єктів управління, а з іншого — створить умови для реалізації об'єктами управління своїх прав і надасть можливості останнім протистояти зловжи­ванням з боку владних структур.

По-друге, в адміністративно-правових нормах відбиваєть­ся метод адміністративного права, тому в більшості випадків такі норми мають імперативний характер. Вони визначають, які дії можуть вчиняти учасники регламентованих ними відно­син (містять дозволи), від яких слід утриматися (встановлю­ють заборони), які вчиняти необхідно (фіксують приписи). Правила поведінки, встановлені адміністративно-правовими нормами, мають виконувати як представники влади, так і підвладні фізичні та юридичні особи. Адже невиконання пра­вових приписів може зумовити застосування до будь-якої зі сторін примусових заходів з боку держави.

По-третє, адміністративно-правові норми нерідко встановлю­ють у процесі реалізації виконавчої влади й безпосередньо її суб'єкти. Наявність наведеної риси обумовлено тим, що вико­навчу владу здійснюють з метою втілення в життя нормативних положень, зафіксованих, насамперед, у Конституції і законах Ук­раїни. Органи, що представляють зазначену гілку влади, впов­новажено приймати акти, в яких деталізуються й конкретизу­ються законодавчі положення, формулюються загальнообов'яз­кові правила поведінки, придатні для регламентації відносин, що складають предмет адміністративного права.

По-четверте, характер відносин, урегульованих адміністра­тивно-правовими нормами, визначає їх структуру.

Класична модель правової норми передбачає обов'язкову на­явність трьох взаємопов'язаних частин: гіпотези, диспозиції і санкції. Нагадаємо, що гіпотеза вказує на фактичні умови, за яких діє норма права. У диспозиції формулюється саме правило пове­дінки. Санкція містить вказівку на примусові заходи, що підляга­ють застосуванню в разі порушення встановленого правила.

Більшість адміністративно-правових норм фіксують права й обов'язки, форми та методи діяльності владних суб'єктів ад­міністративного права. Специфіка таких норм полягає в тому, що вони часто містять лише правило поведінки — диспозицію, характерною ознакою якої є імперативність. Адже зафіксова­не цією нормою правило не може бути змінено за згодою сторін.

Санкцію адміністративно-правової норми не завжди виражено в змісті того акта, що містить правило поведінки. Крім того, досить часто правило, забезпечене примусовою силою держави, форму­люється в підзаконному акті, а відповідальність за його порушен­ня завжди визначає закон. Наприклад, Правила дорожнього руху затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовт­ня 2001 р.1, a відповідальність за їх порушення встановлено Кодек­сом України про адміністративні правопорушення.

Адміністративно-правові норми поділяють на види за різни­ми критеріями.

За змістом можна виділити групи адміністративно-правових норм, що: 1) фіксують права й обов'язки громадян як суб'єктів адміністративного права; 2) закріплюють порядок утворення та правове становище владних суб'єктів зазначеної галузі права; 3) встановлюють порядок проходження державної служби, права й обов'язки державних службовців; 4) визначають форми та ме­тоди управлінської діяльності; 5) встановлюють способи і поря­док забезпечення законності та дисципліни в державному уп­равлінні; 6) окреслюють адміністративно-правові засади органі­зації матеріального виробництва, соціально-культурного й адміністративно-політичного будівництва.

За цільовим призначенням серед адміністративно-правових норм вирізняють регулятивні, які фіксують права й обов'язки суб'єктів адміністративного права, та охоронні, які спрямова­но на регламентацію примусових заходів, що застосовують до порушників загальнообов'язкових правил.

За методом впливу на суб'єктів адміністративного права розрізняють: зобов'язуючі (встановлюють обов'язок здійсни­ти позитивні дії); забороняючі (фіксують обов'язок утримати­ся від певних дій); уповноважуючі (надають право на здій­снення тих чи інших позитивних дій); рекомендаційні (містять поради щодо раціональних дій) і стимулюючі (містять інфор­мацію про заохочення діяльності, яку вважають корисною).

За галузевою належністю адміністративно-правові норми поділяють на матеріальні (визначають права й обов'язки суб'єктів адміністративно-правових відносин) і процесуальні (фіксують порядок, процедури реалізації прав та здійснення обов'язків).

За межами дії розрізняють загальнообов'язкові адміністра­тивно-правові норми, які діють на всій території України чи на певних її територіях, і такі, що діють у системі органів дер­жавного управління (загальні, відомчі, міжвідомчі, локальні).

За порядком дії у часі можна вирізнити строкові адмініст­ративно-правові норми (час дії визначений) і такі, час дії яких не визначений.

За колом фізичних осіб адміністративно-правові норми поді­ляють на такі, що встановлюють правила для всіх громадян, або такі, що адресуються окремим групам осіб.

Адміністративно-правові норми можуть бути реалізовані шля­хом виконання, дотримання, використання чи застосування.

Виконання полягає в активних діях суб'єкта адміністратив­ного права, спрямованих на здійснення приписів норми.

Дотримання характеризується пасивною поведінкою суб'єк­та, який не вчиняє заборонені дії.

Під час використання суб'єкт сам вирішує, чи необхідно йому скористатися зафіксованим у нормі правом.

Застосування адміністративно-правових норм є основною формою діяльності органів виконавчої влади, місцевого само­врядування, інших суб'єктів, уповноважених на виконання функцій публічного управління, оскільки результатом такої діяльності є прийняття цими органами індивідуальних юри­дично-владних рішень, тобто здійснення безпосереднього ке­руючого впливу на розвиток конкретних правових відносин.


§ 2. Джерела адміністративного права

Джерелами адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з таких норм.

Особливістю адміністративного права є різноманітність і значна кількість його джерел. Це обумовлено тим, що нормами зазначеної галузі регламентується широке коло суспільних відносин. Разом з тим, джерела адміністративного права скла­дають систему логічно й послідовно розміщених актів, оскільки всі вони співпорядковані. Співпорядкування джерел виражаєть­ся в наступному: 1) всі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають вищу юридичну силу; 2) джерела — нормативні акти органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел — нормативних актів, які прий­мають нижчі органи виконавчої влади; 3) джерела — нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; 4) джерела — нормативні акти галузевого (відомчого) характе­ру ґрунтуються на джерелах загального характеру.

Система джерел адміністративного права складається з та­ких актів правотворчості.

1.    Конституція України.

2.    Міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких нада­но Верховною Радою України (наприклад, Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про уникнення по­двійного оподаткування доходів і майна та попередження ухи­лень від сплати податків, підписана 8 лютого 1995 р. і ратифі­кована Законом України від 6 жовтня 1995 р.).

3.   Акти України, що мають силу закону. Це: а) закони Ук­раїни (наприклад, Закон «Про державну службу» від 16 груд­ня 1993 р.1); б) кодекси, а також інші кодифіковані акти (на­приклад, Кодекс України про адміністративні правопорушен­ня); в) Декрети Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі Закону «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р.2 (наприк­лад, Декрет Кабінету Міністрів «Про систему валютного регу­лювання і валютного контролю» від 19 лютого 1993 р.3).

4.   Постанови Верховної Ради України (наприклад, Поста­нова Верховної Ради «Про затвердження положень про пас­порт громадянина України та свідоцтво про народження» від 26 червня 1992 р.4).

5.   Укази та розпорядження Президента України (наприк­лад, Указ Президента «Про систему центральних органів ви­конавчої влади» від 15 грудня 1999 р.5).

6.   Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів Украї­ни (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів «Про затвер­дження Порядку організації та проведення гастрольних за­ходів» від 15 січня 2004 р.6).

7.   Нормативні накази керівників центральних органів ви­конавчої влади (наприклад, Наказ Міністра внутрішніх справ  України «Про затвердження Інструкції про порядок продов­ження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без гро­мадянства» від 1 грудня 2003 р.7).

8.   Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.

9.   Рішення органів місцевого самоврядування, що містять адміністративно-правові норми (наприклад, такі, що прийнято на підставі ч. 1 ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (на­приклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення роз­глядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням громадянина Солдатова Геннадія Івановича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції Ук­раїни, ст. 44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні право­порушення від 16 листопада 2000 р.1).

Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого са­моврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Ос­новному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положен­нями в Конституції містяться норми, що встановлюють адмі­ністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відпові­дальність представників влади, а також фіксують форми конт­ролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Щодо законів України як джерел адміністративного права, виходячи зі змісту ст. 92 Конституції, виключно такими акта­ми можуть визначатися права й обов'язки громадян, гарантії зазначених прав, засади утворення об'єднань громадян, орга­нізація та діяльність органів виконавчої влади, основи держав­ної служби, засади місцевого самоврядування тощо.

Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.


§ 3. Систематизація адміністративного права

Різноманітні адміністративно-правові норми містяться в численних, прийнятих у різний час нормативних актах. Увесь цей нормативний матеріал потребує певної систематизації. Під систематизацією розуміють впорядкування й удосконалення чинного законодавства та іншого нормативно-правового матеріалу шляхом його оброблення й викладення за певною системою у вигляді збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних тощо) чи у формі зведених (зібраних) кодифікованих актів.

Систематизації в праві досягають двома різноплановими способами: 1) кодифікацією права та 2) інкорпорацією чинних нормативно-правових актів.

Кодифікація — це вид правотворчості, предметом упоряд­кування якого є не нормативно-правові акти, а безпосередньо юридичні норми.

Кодифікацію як напрям систематизації адміністративного права здійснюють шляхом: а) об'єднання в єдиному акті адмі­ністративно-правових норм, що містяться в різних норматив­них документах, однак належать до одного правового інститу­ту; б) вдосконалення змісту цих норм; в) усунення застарілих норм; г) заповнення прогалин у адміністративно-правовому регулюванні. Результатом застосування цього способу систе­матизації завжди виступають нові комплексні (єдині, юридич­но та логічно завершені, узгоджені всередині й за змістом) акти (як правило, кодекси). Кодифікація має офіційний характер, оскільки її здійснюють тільки державні органи, що мають відпо­відну компетенцію.

На відміну від норм деяких галузей права, об'єднати всі нор­ми адміністративного права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об'єктивних причин. Адміністративне право регулює широке коло суспіль­них відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість в управлінській сфері характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру пра­вового матеріалу й обмежує можливість його кодифікації. У зв'язку з цим упорядкування адміністративного права можуть здійснювати шляхом видання кодифікованих актів за окреми­ми сферами та інститутами адміністративно-правового регу­лювання.

Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні планується здійснювати систематизацію адміністративного права, насамперед, шляхом його кодифікації. Концепцією пе­редбачено, що першим результатом використання саме цього способу систематизації повинно стати прийняття Кодексу про адміністративні проступки, Кодексу загальних правил поведін­ки державних службовців, Адміністративно-процесуального кодексу та Адміністративно-процедурного (процедурального) кодексу1. Причому норми двох останніх документів регулюва­тимуть відносини, пов'язані з оскарженням фізичними та юри­дичними особами незаконних рішень, дій чи бездіяльності владних суб'єктів, що свідчить про становлення нового адмі­ністративного права, орієнтованого на забезпечення реалізації і захист прав громадян.

Інкорпорація — це впорядкування чинних нормативно-пра­вових актів шляхом їх розміщення за відповідною системою в єдиних збірниках або інших виданнях. Такий спосіб система­тизації передбачає тільки об'єднання нормативних документів без обробки норм, що в них містяться, а тому його можуть здійснювати як компетентні органи за дорученням суб'єктів правотворчості, так і фізичні чи юридичні особи за власною ініціативою. Результатом інкорпорації є видання хронологіч­них, системно-предметних або предметних збірників, викорис­тання яких полегшить пошук нормативного матеріалу.


Fri, 25 Feb 2011 19:35:31 +0000
ГЛАВА 4 Адміністративно-правові відносини

 

§ 1. Поняття й основні риси адміністративно-правових відносин

Апарат виконавчої влади забезпечує виконання завдань у сферах господарського, соціально-культурного, адміністратив­но-політичного будівництва та в інших галузях управлінської діяльності.

У процесі управління виникають організаційні зв'язки між учасниками цих відносин, багато з яких потребують правово­го регулювання. Таке регулювання здійснюють за допомогою адміністративно-правових норм і таким чином перетворюють їх у адміністративно-правові відносини.

Адміністративно-правові відносини — це суспільні відносини в сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права.

Адміністративно-правові відносини є різновидом правових відносин, а тому характеризуються їх загальними ознаками. Складовими частинами адміністративно-правових відносин є: суб'єкти, об'єкти та юридичні факти. Учасники адміністратив­но-правових відносин мають конкретні права та обов'язки і є суб'єктами правовідносин.

Виходячи з положень чинного законодавства України, до суб'єктів адміністративно-правових відносин можна віднести: державні органи (органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури, адміністрації державних підприємств і установ); структурні підрозділи органів держави, посадових осіб державних органів; власника (представника, менеджера, уповноваженого власника); об'єднання громадян, кооперати­ви, органи самоврядування, самодіяльні організації; громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства.

Передумовою вступу названих суб'єктів у конкретні адмі­ністративно-правові відносини є наявність у них правоздат­ності та дієздатності.

Адміністративна правоздатність — це спроможність суб'єкта адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов'язки в сфері виконавчої влади. Державні органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, мають конкретні владні повноваження, які за своїм характером і обсягом зале­жать від компетенції даного органу. Адміністративна право­здатність державного органу (посадової особи) залежить від обсягу його компетенції.

Крім цього, адміністративну правоздатність посадової осо­би визначають також її посадовими повноваженнями, які ви­ражено в законі або інших правових актах. Адміністративну правоздатність мають державні підприємства й установи, а та­кож об'єднання громадян, органи самоврядування, самодіяльні організації та їх органи.

Адміністративна правоздатність державних органів, держав­них і недержавних організацій виникає, здебільшого, з момен­ту видання акта про їх заснування, а припиняється з їх ліквіда­цією або реорганізацією. Адміністративна правоздатність гро­мадян у сфері державного управління виникає з моменту народження й припиняється з їх смертю. Адміністративна пра­воздатність є основою адміністративної дієздатності.

Адміністративна дієздатність — це здатність своїми діями набувати та реалізовувати права й обов'язки в сфері управління.

Особливість адміністративної правоздатності та дієздат­ності полягає в тому, що вони означають можливість бути суб'єктом адміністративно-правових відносин.

Об'єкт — це те, заради чого виникають правовідносини. Об'єктом адміністративно-правових відносин є поведінка учас­ників управлінських відносин (дії, утримання від дій). Дії учас­ників управлінських відносин можуть здійснюватися заради різноманітних правових інтересів. Це можуть бути речі, мате­ріальні цінності, продукти духовної творчості, особисті нема­теріальні блага, а саме: здоров'я, гідність людини, моральність тощо. Так, якщо об'єктом правовідносин є поведінка учасників (наприклад, передача державного майна від одного органу уп­равління — іншому), то предметом адміністративних право­відносин будуть об'єкти матеріального характеру, тобто май­но, речі. В управлінні культурою та мистецтвом, охороною здо­ров'я, справами молоді й спорту предметом цих відносин є культурні та духовні цінності, здоров'я, моральність, тобто чин­ники нематеріальні.

Підставою виникнення, зміни або припинення адміністра­тивно-правових відносин є юридичні факти. Це дії та події.

Під діями розуміють факти, які виникають за волею людей. Вони можуть бути як правомірними, так і неправомірними.

Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно-пра­вових норм. До правомірних дій, що породжують адміністра­тивно-правові відносини, належать акти управління — укази й розпорядження Президента, постанови і розпорядження Кабі­нету Міністрів тощо. Для державного управління найхарак­терніші юридичні акти, які мають індивідуальний характер, оскільки вони породжують конкретні адміністративно-правові відносини безпосередньо (наприклад, Указом Президента Ук­раїни громадянина призначено заступником міністра освіти і науки України, що безпосередньо породжує адміністративно-правові відносини між особою, призначеною на цю посаду, та іншими працівниками Міністерства освіти і науки України). Адміністративно-правові відносини виникають також у зв'яз­ку з діями окремих громадян і посадових осіб, наприклад, у разі звернення громадянина зі скаргою на дії посадової особи. Крім цього, юридичним фактом, що зумовлює виникнення адмі­ністративно-правових відносин, може бути бездіяльність.

Неправомірні дії — це правопорушення, проступки, що тяг­нуть за собою застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать правопорушення, в тому числі адміністративні та дисциплінарні, за які настає відпові­дальність, наприклад, адміністративна відповідальність за ухи­лення від виконання законних вимог прокурора або невико­нання розпорядження державного чи іншого органу про пра­цевлаштування. Вчинення правопорушення тягне за собою виникнення певного кола правовідносин, пов'язаних із засто­суванням норм матеріального та процесуального адміністра­тивного права.

Адміністративно-правові відносини виникають не тільки в результаті діяльності людей, а й у разі виникнення подій.

Події — це явища, що не залежать від волі людей, але зумов­люють певні правові наслідки. Наприклад, до подій належать стихійні лиха (повені, землетруси, пожежі, епідемії, епізоотії тощо).

Адміністративно-правові відносини характеризуються всіма ознаками правових відносин, але, крім цього, мають деякі особ­ливості, які полягають у тому, що:

1)     адміністративно-правові відносини складаються в сфері управління, тобто в повсякденній практичній реалізації зав­дань і функцій держави щодо здійснення управління госпо­дарським, соціально-культурним будівництвом, адміністратив­но-політичною сферою;

2)  в усіх відносинах однією зі сторін обов'язково є орган ви­конавчої влади (державного управління), орган місцевого са­моврядування або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;

3)  адміністративно-правові відносини — це особливий зв'я­зок між їх учасниками, один із яких за даних обставин має пра­во вимагати від іншого такої поведінки, яку передбачено адмі­ністративно-правовою нормою;

4)  орган управління зобов'язаний реалізувати свої матері­ально-правові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов'язком суб'єкта адміністративно-правових відносин;

5)  адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, згода іншої сторони не є обов'язковою умовою для їх виникнення;

6)  порушення однією зі сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;

7)  адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністра­тивного права, не завжди є відносинами, які здійснюють за методом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реа­лізовувати на засадах як влади й підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов'язана виконувати конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв'я­зок: правомочність — обов'язок — правомочність. Наявність взаємних прав і обов'язків властива досить широкому колу
адміністративних правовідносин;

8)  санкції, що застосовують до сторін адміністративно-пра­вових відносин за порушення ними своїх прав і обов'язків, — це, як правило, заходи адміністративного примусу, адмініст­ративної та дисциплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;

9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, вирішують як у адміністративному, так і в судовому порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішують в адміністративному порядку, тобто уповноваже­ними на те органами державної виконавчої влади або посадо­вими особами. Конституцією України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадо­вих і службових осіб (ст. 55).

У цілому адміністративно-правовим відносинам притаманні дві найважливіші ознаки: з одного боку — це форми соціаль­них відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого — це форми організаційних відно­син, у процесі реалізації яких розв'язуються завдання управлін­ської діяльності.


 

§ 2. Види адміністративно-правових відносин

Діапазон управління, здійснюваний виконавчою владою, є багатоаспектним. Відносини, що виникають у результаті уп­равлінської діяльності, відрізняються між собою окремими ознаками, що є підставою для їх класифікації.

Адміністративно-правові відносини поділяють на види: за­лежно від елемента юридичної норми; за змістом; за характером дій зобов'язаного суб'єкта; залежно від розподілу прав і обо­в'язків між сторонами; за характером зв'язків між сторонами.

Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції), адміністративні правовідносини поділяють на регу­лятивні та охоронні.

Регулятивні правовідносини — це правове регулювання орган­ізаційних, управлінських відносин у суспільстві, пов'язаних із реалізацією позитивних завдань виконавчої влади. Основою для виникнення таких правовідносин може бути, наприклад, поста­нова Кабінету Міністрів України «Про створення єдиної дер­жавної автоматизованої паспортної системи» від 2 серпня 1996 р., якою започатковано організаційну роботу, пов'язану зі створен­ням єдиної державної автоматизованої паспортної системи.

Охоронні правовідносини пов'язані з регулюванням право­охоронної діяльності шляхом встановлення правових заборон і застосування до порушників адміністративного примусу, на­приклад, заходи адміністративного припинення (затримання правопорушників), адміністративна відповідальність та інші заходи адміністративного впливу.

За змістом адміністративно-правові відносини поділяють­ся на матеріальні та процесуальні.

Матеріальні адміністративно-правові відносини виникають на основі матеріальної норми.

Адміністративно-процесуальні відносини — це відносини, що складаються у зв'язку з вирішенням індивідуальних справ у сфері управління та регулюються адміністративно-процесу­альними нормами. Типовим прикладом цього може бути По­рядок розгляду звернень громадян у сфері управлінської діяль­ності (розділ 11 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.1). Адміністративно-процесуальні норми цього Закону регулюють розгляд пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг громадян. Адміністративно-процесуальні відносини тут виникають між органами державної влади, орга­нами місцевого самоврядування, установами, організаціями, незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян, під­приємствами, засобами масової інформації, їх керівниками та іншими посадовими особами й громадянами.

За характером дій зобов'язаного суб'єкта адміністративно-пра­вові відносини можуть бути активними, тобто зобов'язаний суб'єкт повинен вчинити певні дії (громадянин, якому виповни­лося 16 років, зобов'язаний одержати паспорт, з отриманням по­вістки з'явитися у військкомат), або пасивними — зобов'язаний суб'єкт мусить утриматися від вчинення певних дій (від вчинен­ня правопорушення: дисциплінарного, адміністративного).

Залежно від розподілу прав і обов'язків між сторонами ад­міністративно-правових відносин, вони можуть бути як одно* сторонні, так і двосторонні (взаємно обумовлені права й обо­в'язки суб'єктів правовідносин).

За характером зв'язків між сторонами адміністративно-право­вих відносин останні поділяють на вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні адміністративно-правові відносини — це відно­сини субординаційного характеру. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована іншій. Це взаємовідносини, які існують між органами виконавчої влади, що стоять вище відносно органів, які стоять нижче (наприклад, відносини Міністерства освіти і науки України з управлінням освіти об­ласної державної адміністрації). Вертикальні адміністративно-правові відносини наявні й тоді, коли одна зі сторін, наділена певним обсягом владних повноважень, має право видавати акти, здійснювати приписи, які є обов'язковими для непідпо-рядкованої сторони. Прикладом таких відносин може бути діяльність органів спеціальної компетенції (санітарна, ветери­нарна та інші інспекції). Характерна особливість вертикаль­них відносин полягає в тому, що в них найвиразніше виявляєть­ся основний метод адміністративно-правового регулювання — метод владної підпорядкованості щодо учасників адміністра­тивних правовідносин. Але адміністративно-правові відноси­ни, як уже було зазначено, не завжди є відносинами, що буду­ються за методом влади й підпорядкування. Ці відносини ви­никають і діють на засадах як влади й підпорядкування, так і рівності сторін. У адміністративно-правових відносинах, як правило, правам одних суб'єктів відповідають обов'язки інших, і навпаки, обов'язки одних відповідають правам інших.

Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відно­синами, що виникають між непідпорядкованими органами дер­жавної влади, підприємствами, установами, організаціями, по­садовими особами, громадянами. Іншими словами, це відно­сини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одного (наприклад, відносини, що виникають між органами виконавчої влади й громадянином у зв'язку з призначенням пенсії, розглядом заяви, скарги тощо).

Захист адміністративно-правових відносин здійснюють у адміністративному та судовому порядку. Спори розглядають і вирішують у більшості випадків у адміністративному поряд­ку, тобто безпосередньо розпорядженням уповноваженого на те органу виконавчої влади в позасудовому порядку, в межах адміністративної юрисдикції. Судовий захист адміністратив­но-правових (як і інших) відносин гарантується Конституцією та законодавством України, а права і свободи людини й грома­дянина захищаються судом шляхом оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцево­го самоврядування, посадових і службових осіб.

 


Fri, 25 Feb 2011 19:42:58 +0000
РОЗДІЛ II Суб'єкти адміністративного права України ГЛАВА 5 Громадяни

 

§ 1. Основи адміністративно.правового статусу громадян

Громадяни найбільша група суб'єктів адміністративно-правових відносин. Конституція України надає перевагу інте­ресам, правам і свободам громадян перед інтересами, правами й свободами інших учасників правових відносин, виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей. Людину, її життя й здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку визнають в Україні найвищою соціальною цінністю. Права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяль­ності держави (ст. 3 Конституції України).

Найчастіше особа вступає у відносини з державою в сфері виконавчої влади, де практично реалізуються надані їй Кон­ституцією та законами України права й свободи. Для реалізації деяких прав, свобод і виконання обов'язків важливе значення має громадянство — постійний правовий зв'язок особи та Ук­раїнської держави, що виявляється в їх взаємних правах і обо­в'язках. Право на громадянство є невід'ємним правом грома­дянина України, він не може бути позбавлений свого грома­дянства. Кожна особа має право на громадянство в Україні, яке вона може одержати за певних умов. Громадянство не по­єднується з постійними трудовими чи службовими відносина­ми особи з конкретною організацією.

На всіх осіб, що постійно чи тимчасово перебувають на те­риторії України, поширюється юрисдикція Української дер­жави. Проте законодавство в багатьох випадках чітко розме­жовує статус громадянина й особи, не ототожнює їх. Громадянин України має ширший обсяг прав і обов'язків, ніж осо­ба, яка не пов'язана відносинами громадянства з державою, в тому числі й у сфері захисту (недопустимість видачі грома­дянина України іноземній державі, захист прав громадян за кордоном тощо).

Адміністративно-правовий статус громадянина України є складовою частиною його загального статусу, встановленого Конституцією України, Законом України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р.1 та іншими законодавчими акта­ми України.

Громадяни України рівні перед законом незалежно від по­ходження, соціального та майнового стану, расової і національ­ної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду й характеру занять, місця проживання та інших ознак. Рівно­правність громадян України забезпечується в усіх галузях еко­номічного, політичного, соціального та культурного життя. Всі ці конституційні положення підтверджують закони України про власність, про підприємництво, про підприємства, про зем­лю, про об'єднання громадян тощо.

Правовий статус громадянина включає:

а) основні (невід'ємні) права (або права й свободи людини і громадянина);

б) комплекс прав і обов'язків, закріплених Конституцією України, нормами різних галузей права, в тому числі адмініст­ративно-правовими нормами;

в) гарантії реалізації цих прав і обов'язків, а також механізм їх охорони державою.

До основних прав, крім невід'ємних (на життя, здоров'я, честь, гідність тощо), можна віднести: свободу слова, міграції, зборів, власності, користування засобами транспорту, будова­ми, політичні права (участь у законодавчій, виконавчій та юрис-дикційній діяльності держави) та ін.

Комплекс прав і обов'язків у різних галузях управління складають права на підприємництво та створення підприємств, на землю, на освіту, на користування досягненнями культури тощо.

Гарантії реалізації цих прав і обов'язків, а також механізм забезпечення їх державою знаходять своє відображення в Кон­ституції та законодавчих актах України.

Адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється обсягом і характером його адміністративної правосуб'єктності, яку становлять адміністративна право­здатність і адміністративна дієздатність.

Адміністративна правоздатність це визнана законом за громадянином фактична можливість бути суб'єктом адміністративного права, мати права й обов'язки адміністративно-правового характеру. Адміністративна правоздатність ви­никає з моменту народження людини. Її обсяг встановлюють і змінюють за допомогою адміністративно-правових норм. Вона підтверджується документами про громадянство — паспортом громадянина України, а для осіб до 16 років — свідоцтвом про народження.

Правоздатність не може бути обмежена або відчужена, від неї неможливо відмовитися добровільно (оскільки така відмова не має юридичної сили). Правоздатність людини утворює юри­дичне поняття особи й громадянина. Тільки у випадках, перед­бачених кримінальним або адміністративним законодавством, громадянин може бути позбавлений якоїсь частини адмініст­ративної правоздатності — права пересування, батьківських прав тощо.

Адміністративна дієздатність є другою складовою частиною адміністративної правосуб'єктності. При цьому адміністратив­на правоздатність є основою адміністративної дієздатності гро­мадян, оскільки вона складає умови, за яких реалізуються їх суб'єктивні права й обов'язки.

Адміністративна дієздатність це визнана законом спроможність громадян своїми діями набувати та здійснювати права й виконувати обов'язки адміністративно-правового характеру. В повному обсязі адміністративна дієздатність на­стає з досягненням 18-річного віку. Разом із тим, вона виникає і по досягненні 16-річного віку — одержання паспорта й дот­римання правил паспортної системи, охорона природи тощо. Адміністративна дієздатність може наставати в деяких випад­ках і до досягнення 16-річного віку — право на працю.



§ 2. Права й обов'язки громадян у сфері виконавчої влади

Обсяг конкретних суб'єктивних прав і обов'язків громадя­нина пов'язаний з перебігом часу, зміною життєвих умов. Реа­лізацію прав і виконання обов'язків забезпечує держава через їх юридичне оформлення, а також відповідальність як самих громадян, так і державних органів, державних службовців за їх дотримання. Важливе значення має захист цих прав з боку громадян через звернення, в тому числі шляхом подання скар­ги (адміністративної чи судової).

За своїм змістом права громадян можна поділити на три групи:

1)     на участь у державному управлінні та соціально-політич­ну активність: право на державну службу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів у встановленій формі, проведення зборів, мітингів, демонстрацій, створення громадських об'єднань чи належність до них тощо;

2)  на одержання допомоги від відповідних компетентних організацій: право на медичну, санітарно-епідеміологічну до­помогу, безкоштовне користування благами (бібліотеками, парками тощо), користування транспортом, одержання оплатних та інших послуг;

3)  на права, які захищають: в адміністративному порядку (адміністративна скарга, адміністративно-юрисдикційне про­вадження), судовому порядку (скарга, позов), громадянин осо­бисто (необхідна оборона).

Взаємодіючи з органами виконавчої влади, громадяни реа­лізують насамперед права: на участь в управлінні; на об'єднан­ня; на проведення мітингів, демонстрацій, зборів; на особисті або колективні звернення до державних органів; на свободу й особисту недоторканність; на недоторканність житла; на пере­сування; на інформацію; на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних організацій, а також посадових осіб під час виконання ними службових обов'язків.

Обов'язки громадян у сфері державного управління мож­на поділити на дві групи.

Перша група — це так звані абсолютні обов'язки, які не за­лежать від конкретних обставин і випливають із норм Основ­ного Закону та законодавчих актів держави. До них належать обов'язки: додержуватися Конституції та законів України, дер­жавної дисципліни; охороняти інтереси держави, сприяти зміцненню її могутності й авторитету; захищати Батьківщину; оберігати природу, охороняти її багатства; сплачувати подат­ки; сприяти охороні громадського порядку; оберігати історичні пам'ятки та інші культурні цінності.

Другу групу становлять відносні обов'язки, які виникають із правомірних, а в деяких випадках — неправомірних дій, спря­мованих на придбання будь-яких прав чи їх збереження. Такі обов'язки не є постійними — права абітурієнта, власника транс­портних засобів, читача бібліотеки тощо. До обов'язків грома­дян належать і такі, що виникають у зв'язку з правопорушен­ням (наприклад, сплатити штраф, відшкодувати збитки).

Деякі обов'язки громадян виникають у зв'язку з видом їх діяльності — державні службовці, члени громадських об'єднань та ін. Конкретний обсяг обов'язків регулюється багатьма нор­мативними актами адміністративно-правового характеру, в тому числі статутами, положеннями, кваліфікаційними харак­теристиками. Невиконання їх обумовлює застосування до вин­них громадян юридичної відповідальності.


 

§ 3. Звернення громадян

Відповідно до ст. 40 Конституції України всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення й дати обґрун­товану відповідь у встановлений законом строк.

Через звернення громадян втілюється в життя один із кон­ституційних принципів — участі громадян в управлінні дер­жавними та громадськими справами. Звернення є також важ­ливою формою контролю за законністю діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, забезпечення прав і свобод громадян.

Питання практичної реалізації права на звернення врегульо­вано Законом України «Про звернення громадян»1. Забезпе­чуючи громадянам України можливість на звернення, цей Закон деталізує та розвиває конституційні положення, надаючи громадянам право звертатися не тільки в органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а й у об'єднання громадян, установи, організації, незалежно від форм власності, на підприємства, в засоби масової інформації, до посадових осіб згідно з їх функціональними обов'язками щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних і особистих прав та закон­них інтересів чи їх порушення.

Звернення громадян стосуються різних напрямів діяльності суспільства й держави, але, здебільшого, вони мають єдину мету — звернути увагу відповідних органів і посадових осіб на необхідність розв'язання проблем, що зачіпають суспільні інте­реси або інтереси конкретної особи. Загальними ознаками звер­нень є те, що вони відбивають стан справ у відповідній сфері діяльності й несуть у собі інформацію, яка направляється в дер­жавні органи чи органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, на підприємства, в установи, організації.

Розгляд звернень громадян, безумовно, породжує правові наслідки, однак слід пам'ятати, що інформація громадян но­сить емоційний, певною мірою суб'єктивний характер.

Звернення громадян як носії інформації мають важливе зна­чення для вирішення питань, пов'язаних із забезпеченням прав і свобод людини й громадянина, державного та господарсько­го будівництва, управління різними галузями й сферами еко­номіки, соціально-культурного будівництва і адміністративно-політичної діяльності. Взагалі можна сказати, що звернення надходять у зв'язку з: а) реалізацією конкретних суб'єктивних прав; б) необхідністю виконання обов'язків; в) бажанням прид­бати відповідне суб'єктивне право, якого особа не має, але яке вона згідно із законодавством може мати; г) необхідністю спри­яння в реалізації суб'єктивного права.

Пропозиції громадян переважно спрямовані на вдоскона­лення різних сторін діяльності органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. У скаргах обов'язковим елементом передбачено вказівку на конкретний факт порушен­ня прав і свобод громадян.

Закон (ст. 3) називає три види звернень громадян: пропо­зиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги.

Пропозиція (зауваження) звернення громадян, де вислов* люються поради, рекомендації щодо діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин і умов життя громадян, удосконалення пра* вової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави й суспільства.

Заява (клопотання) — звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією і чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання — письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга — звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Згідно зі ст. 4 Закону до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі в сфері управлінської діяльності, внаслідок яких:

порушено права й законні інтереси чи свободи громадяни­на (групи громадян);

створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;

незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Звернення адресують суб'єктам, до повноважень яких на­лежить розв'язання порушених у зверненнях питань.

У зверненнях має бути зазначено прізвище, ім'я, по бать­кові, місце проживання громадянина, викладено суть поруше­ного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, про­хання чи вимоги. Письмове звернення повинен підписати за­явник (заявники) із зазначенням дати. При недотриманні цих вимог звернення повертають заявникові з відповідними роз'яс­неннями не пізніш як через десять днів від дня його надход­ження (ст. 5).

Звернення, оформлені належним чином і подані в установле­ному порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Якщо порушені в зверненні питання не входять до повно­важень відповідних суб'єктів, його в термін не більше п'яти днів пересилають за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляють заявника (ст. 7).

Заборонено розголошувати відомості, що містяться в звер­неннях. Анонімні звернення не розглядаються. Не розглядає повторні звернення один і той же орган від одного й того ж громадянина з одного й того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також звернення (скарги), направлені з порушенням термінів подачі — протягом одного року з моменту його прий­няття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення гро­мадянина з прийнятим рішенням, та звернення осіб, що визнані судом недієздатними (ст. 8).

Про наслідки розгляду звернень повідомляють заявників. Рі­шення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (кло­потанні), доводять до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням причин відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Звернення Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістич­ної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядають перші керівники державних органів, органів місцевого самовря­дування, підприємств, установ і організацій особисто (ст. 15).

Скарги подають у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права зверну­тися до суду згідно з чинним законодавством. У разі відсут­ності вищого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням він може звернутися безпосередньо до суду.

Скарги на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів вирішують у су­довому порядку (ст. 16).

Громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Скаргу в інтересах громадя­нина за його уповноваженням, оформленим у встановленому законом порядку, може бути подано іншою особою, трудовим колективом або організацією, яка здійснює правозахисну діяльність. У інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб скар­гу подають їх законні представники.

До скарги додають наявні в громадянина рішення або копії рішень, якщо громадянин раніше звертався за розв'язанням порушених ним питань, а також інші документи, які після роз­гляду скарги громадянину повертають.

Пропущений з поважної причини термін подання скарги може бути поновлений органом чи посадовою особою, що роз­глядає скаргу (ст. 17).

Права громадянина під час розгляду заяви чи скарги та обо­в'язки суб'єктів, що їх розглядають, закріплені відповідно у стат­тях 18 і 19 Закону. Звернення громадян розглядають безоплатно.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до відпо­відних суб'єктів, має право:

особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

знайомитися з матеріалами перевірки;

подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу;

бути присутнім під час розгляду заяви чи скарги;

користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, офор­мивши це уповноваження в установленому законом порядку;

одержати письмову відповідь про результати розгляду зая­ви чи скарги;

висловлювати усно або письмово вимогу щодо забезпечен­ня дотримання таємниці розгляду заяви чи карги;

вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали резуль­татом порушення встановленого порядку розгляду звернень.

Органи державної влади й органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:

об'єктивно, всебічно й вчасно перевіряти заяви чи скарги;

на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає заяву чи скаргу;

скасовувати або змінювати рішення, які оскаржуються, у випадках, передбачених законодавством України;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне вико­нання прийнятих у зв'язку із заявою чи скаргою рішень;

письмово повідомляти громадянина про результати пере­вірки заяви чи скарги й суть прийнятого рішення;

вживати заходів щодо припинення неправомірних дій; ви­являти та ліквідовувати причини й умови, що сприяли пору­шенням; вживати заходів щодо відшкодування матеріальних збитків і здійснювати інші заходи, передбачені Законом «Про звернення громадян» та іншими законами України.

Звернення розглядають і вирішують у термін не більше одно­го місяця від дня їх надходження, а ті, що не потребують додатко­вого вивчення, — невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін розв'язати пору­шені в зверненні питання неможливо, то він може бути подовже­ний. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів (ст. 20).

Особи, винні в порушенні Закону «Про звернення грома­дян», несуть дисциплінарну, цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України (ст. 24).

Матеріальні збитки, завдані громадянинові в зв'язку з по­рушенням вимог закону під час розгляду скарги, підлягають відшкодуванню.

У разі задоволення скарги орган або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадяни­на, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені в зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідно­го органу, й втрачений за цей час заробіток. Спори з цього пи­тання розглядають у судовому порядку.

Громадянинові на його вимогу й у порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи під час розгляду скарги. Розмір відшкоду­вання моральних (немайнових) збитків у грошовому виразі визначає суд (ст. 25).

Звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відпо­відальність, передбачену чинним законодавством (ст. 26).

За рішенням суду з громадянина можуть бути стягнуті вит­рати по перевірці звернень, які містять завідомо неправдиві відомості (ст. 27).

Діловодство щодо звернень громадян ведеться в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України1 відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо забезпечення кон­ституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р.2.

Контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян покладається на органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Нагляд за дотриманням законодав­ства про звернення громадян здійснюють органи прокуратури (статті 28, 29).

Дію Закону України «Про звернення громадян» не поши­рено на порядок розгляду заяв і скарг громадян, установлений кримінально-процесуальним, цивільним процесуальним і тру­довим законодавством.

Особи, що не є громадянами України й законно перебувають на її території, мають право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

25 жовтня 1991 р. для України набув чинності Перший факультативний протокол до Міжнародного пакту про грома­дянські й політичні права. Згідно зі ст. 1 цього протоколу Ук­раїна визнає компетенцію Комітету з прав людини, створено­го на підставі частини ІV цього Пакту, приймати й розглядати повідомлення від окремих осіб, які стверджують, що вони є жертвами порушень якогось із прав, викладених у Міжнарод­ному пакті про громадянські та політичні права. Відповідно до цього протоколу Комітет може визнати неприйнятним по­відомлення, яке є анонімним або яке, на його думку, являє со­бою зловживання правом.


 

 

§ 4. Адміністративно.правовий статус іноземців і осіб без громадянства

Іноземці за своїм правовим статусом несуттєво від­різняються від осіб без громадянства. Обсяг прав і обов'язків цих суб'єктів вужчий, ніж у громадян України, але за загальним правилом вони користуються тими ж правами й на них покладено ті ж обов'язки, що й на громадян України. Від­мінності пов'язані з відсутністю громадянства в розглядуваної категорії осіб, яке є найважливішим компонентом адміністра­тивно-правового статусу особи.

Правосуб'єктність цих осіб виникає з моменту прибуття в Україну й завершується з часу залишення її території.

Адміністративно-правовий статус іноземців регламентовано Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 р.1, а також міжнародними уго­дами. Статус осіб, які не мають громадянства, але перебувають на території України, визначає законодавство України.

Для іноземних громадян і осіб без громадянства обов'язко­вими є норми Конституції та інших законів України, загаль­нообов'язкові правила стосовно охорони природи, санітарії, пожежної безпеки, громадського порядку, користування транс­портними засобами, в'їзду та виїду. Разом з тим, ці особи не користуються частиною прав і обов'язків, що становлять гру­пу виключних прав і обов'язків громадян України (виборче право, право мати паспорт громадянина України тощо).

У цілому основні обмеження для іноземців і осіб без грома­дянства зводяться до таких: 1) вони не можуть займати деякі посади (Президента України, судді, перебувати на посадах у складі морських і повітряних екіпажів тощо); 2) вони не ма­ють доступу до посад державних службовців, діяльність яких пов'язано з державною таємницею; 3) ці особи не можуть слу­жити в Збройних Силах України; 4) для іноземних громадян і осіб без громадянства допускаються обмеження в пересуванні чи перебуванні в окремих місцях; 5) для них встановлено ок­ремі правила паспортного режиму, вступу в навчальні заклади тощо; 6) для іноземних громадян і осіб без громадянства вста­новлено особливу адміністративну деліктоздатність.

При регулюванні правового статусу іноземців Україна ви­ходить з принципу взаємності, що застосовується в стосунках з іншими державами. Адміністративно-правовий статус осіб, які мають дипломатичні привілеї, визначається, крім законо­давства України, міжнародними правилами та міжнародними угодами України.


Fri, 25 Feb 2011 19:49:24 +0000
ГЛАВА 6 Органи виконавчої влади

 

§ 1. Ознаки та правове становище органів виконавчої влади

Згідно зі ст. 6 Конституції України державна влада в Ук­раїні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, вико­навчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження в установлених Консти­туцією межах і відповідно до законів України.

Серед органів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління економічним, соціально-культурним і адміністра­тивно-політичним будівництвом. Від результатів діяльності цих органів понад усе залежить соціально-економічний і полі­тичний стан країни. Саме ці органи виступають основним суб'єктом адміністративного права.

В адміністративно-правовій науці під органом виконавчої влади визнають частину державного апарату (організацію), яка має власну структуру та штат службовців і в межах установле­ної компетенції здійснює від імені й за дорученням держави функції державного управління в економічній, соціально-куль­турній, адміністративно-політичній сферах суспільного життя. Це поняття має найвагоміші ознаки органів виконавчої влади. Такі органи є державними й разом з органами законодавчої та судової влади складають єдиний державний апарат. Тому орга­ни виконавчої влади мають усі найважливіші ознаки держав­них органів, але, крім того, вони мають і власні специфічні риси, обумовлені завданнями та особливим характером державного управління. Органи виконавчої влади створюють і свій власний апарат — апарат державного управління, який належить до чис­ла складних самоврядних систем. Він становить собою цілісне утворення, яке складається з великої кількості різноманітних частин — окремих органів та їх структурних підрозділів.

Органи виконавчої влади реалізують функції держави, ви­конуючи положення Конституції і законів України, актів Президента України, а також нормативні акти органів державного управління вищого рівня.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дору­ченням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реа­лізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо-роз­порядчої діяльності. Органи виконавчої влади наділено необ­хідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції — предметах відання, правах, обов'язках, терито­ріальних межах діяльності кожного окремого органу.

Компетенція це певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності (коло питань, що розв'язує міністерство, визначається в положенні про відпові­дне міністерство; місцева державна адміністрація (обласна чи районна) — в Законі України «Про місцеві державні адмініст­рації»).

Кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з державною символікою (штамп, бланки з офіційними найменуваннями тощо). Систему органів виконавчої влади, форми та методи їх діяльності визначають Конституція та закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та ін.

Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, вико­навчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі й на виконання закону. Але, реалізуючи свою ком­петенцію, виконуючи положення законів і правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають по­вноваження розпоряджатися з конкретних питань і приймати підзаконні нормативні акти. Отже, в процесі виконавчої та роз­порядчої діяльності органи управління діють юридично-влад­но, застосовуючи різні правові засоби нормотворчого, опера­тивно-виконавчого (розпорядчого) таюрисдикційного (право­охоронного) характеру.

Будучи частиною державного апарату, органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру й штат службовців. Організаційна структура державного апарату — це поділ ціло­го на організаційно відокремлені одиниці та мережа управлінських зв'язків у ньому, особлива форма поділу й кооперації управлінської діяльності, стійка схема розподілу його завдань і функцій.

Орган виконавчої влади становить собою організацію — колектив людей — державних службовців, який сформований шляхом їх призначення або конкурсного відбору на посаду для здійснення конкретної виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. В межах колективу даного органу поміж структурними підрозділами й службовцями розподіле­но повноваження та відповідальність за доручену справу, вста­новлено й розвиваються різні організаційно-правові зв'язки. Все це спрямовано на забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади.

Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів законодавчої та судової влади — своїм цільовим при­значенням, функціями, характером діяльності, порядком ут­ворення окремих органів і взаємовідносинами між різними органами, складом службовців та порядком заміщення ними посад, формами й методами здійснення своїх юридично-влад­них повноважень.

Органи виконавчої влади суттєво відрізняються від під­приємств, об'єднань, установ, організацій, у тому числі й дер­жавних. Головна відмінність органів виконавчої влади від підприємств, об'єднань, установ і організацій полягає в тому, що перші мають державно-владні повноваження, вони керу­ють об'єктами, до числа яких входять і самі підприємства, об'єд­нання, установи, виступають від імені держави; а підприємства, об'єднання зайняті господарською діяльністю, установи — со­ціальним обслуговуванням, організації (будівельно-монтажні, житлово-експлуатаційні, шляхові тощо) будують чи експлуа­тують виробничі або інші об'єкти.

В органах виконавчої влади, починаючи з центральних і за­кінчуючи місцевими (районними), всі службовці (за винятком обслуговуючого персоналу, який тільки створює умови для нормального функціонування органу) здійснюють різні функції управління, а їх праця є одним із видів управлінської діяльності. На підприємствах, в установах їх працівники ви­конують різну за характером роботу. Одна частина працівни­ків (більша) зайнята безпосередньо у виробничому процесі або процесі соціального обслуговування, вони виробляють певну продукцію (матеріальні цінності, послуги). Інша, значно мен­ша частина працівників здійснює управлінську, владно-органі­заційну діяльність. Ця діяльність не є основною для підприєм­ства (установи), але вона забезпечує, створює належні умови для основної — виробничої діяльності або діяльності з соціаль­ного обслуговування.

Підприємства (установи) в цілому не виконують управлін­ських функцій, такі функції виконує спеціально організована група людей, яку називають адміністрацією підприємства (ус­танови).

Дирекція школи, головний лікар поліклініки мають адмі­ністративно-владні повноваження, здійснюють виконавчо-роз­порядчі функції усередині даного об'єкта, видають індивіду­альні та нормативні акти, які є обов'язковими до виконання працівниками цих підприємств, установ.

Ураховуючи саме ці ознаки, адміністрації державних під­приємств, установ також відносять до органів державного уп­равління, називають їх при цьому органами безпосереднього управління або органами предметної компетенції.

Наведене дозволяє зробити висновок про те, що орган виконавчої влади (державного управління) це організація, яка є частиною державного апарату, має певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється в порядку, встановленому законом або іншим правовим актом, володіє певними методами роботи, наділена повноваженнями виступати за дорученням держави й покликана в порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально*культурним будівництвом і адміністративно*політичною діяльністю.


 

§ 2. Види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є численними та різноманітними, що обумовлено безпосередньою спрямованістю виконавчо-роз­порядчої діяльності. Для кращого вивчення особливостей організації і діяльності органів державного управління, а та­кож виявлення закономірностей у взаємозв'язках окремих органів здійснюють їх класифікацію, в основу якої кладуть різні критерії. Найважливішими з них є територіальний масштаб діяльності, обсяг і характер компетенції, порядок розв'язання підвідомчих питань, предмет спрямованості компетенції, ста­новище та місце в системі органів.

Залежно від територіального масштабу діяльності, органи виконавчої влади поділяють на чотири групи: центральні, орга­ни виконавчої влади Автономної Республіки Крим (далі — АРК), міжтериторіальні, місцеві.

Центральними є ті органи виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію України. Такі органи реалізу­ють державну політику, здійснюють загальне або галузеве уп­равління, спеціальний (функціональний) вплив на об'єкти, незалежно від їх місцезнаходження на території України. До них належать: Кабінет Міністрів України, міністерства, дер­жавні комітети (державні служби) та центральні органи вико­навчої влади зі спеціальним статусом.

До органів виконавчої влади АРК належать: Рада міністрів АРК, міністерства, республіканські комітети та інші органи виконавчої влади АРК. Вони здійснюють загальне або галузе­ве управління чи виконують спеціальні функції державного управління об'єктами, які розташовані на території АРК, у ме­жах компетенції, визначеної Конституцією та законами Украї­ни, Конституцією АРК.

Міжтериторіальні органи охоплюють своєю діяльністю пев­ну частину території України, територію декількох адмініст­ративно-територіальних одиниць або територію, межі якої вза­галі не залежать від адміністративно-територіального поділу України. Такі органи забезпечують галузеве управління чи здійснення спеціальних функцій на відповідній частині тери­торії України (наприклад, військові напрями, митниці, управ­ління залізниць тощо).

До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повнова­ження яких поширюються на територію певної адміністратив­но-територіальної одиниці (області, міста (Київ, Севастополь), району). Вони виконують завдання загального управління й координації чи функції відповідних центральних органів ви­конавчої влади на території певної області, району, міста. Це місцеві державні адміністрації, місцеві органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, наприклад, Харківська обласна державна адміністрація, Управління Міністер­ства внутрішніх справ по Харківській області, районний відділ освіти тощо.

Від того, який обсяг і характер компетенції мають органи виконавчої влади, їх поділяють на: органи загальної компе­тенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної (функ­ціональної) компетенції, органи предметної компетенції.

Органи загальної компетенції — це органи, які в межах під­відомчої їм території здійснюють державне управління та ко­ординацію всіх або більшості підпорядкованих чи підконтроль­них їм органів галузевої чи функціональної компетенції. Вони несуть відповідальність за стан справ на відповідній території (на всій території України, території АРК, області, району, міста). Тому вони здійснюють загальне керівництво й коорди­націю діяльності органів галузевої і функціональної компе­тенції, підприємств, установ, організацій та інших об'єктів. До органів загальної компетенції належать: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації.

Органи галузевої компетенції реалізують державну політи­ку у відповідній галузі. Галузь — це поєднання об'єктів управ­ління під керівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їх географічно­го розташування. Органами галузевої компетенції є: міністер­ства, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші струк­тури й тим самим керують певною галуззю (Міністерство обо­рони, Міністерство освіти і науки, Державний комітет Украї­ни по водному господарству тощо), а також місцеві органи цих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Адміністративну реформу спрямовано на зміни в побудові системи міністерств, інших центральних і місцевих органів ви­конавчої влади. Вона передбачає перехід до використання функ­ціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з га­лузевим принципом у тому разі, коли це обумовлено специфі­кою відповідних секторів державного управління та поточним станом соціально-економічного розвитку держави. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика).

Органи спеціальної (функціональної) компетенції забезпечу­ють реалізацію державної політики в певній сфері, здійсню­ють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства, соціально-культурного будівництва.

Органами предметної компетенції є адміністрації держав­них підприємств, установ, які керують діяльністю відповідних підприємств, установ.

Залежно від порядку розв'язання підвідомчих питань, органи виконавчої влади поділяють на єдиноначальні та колегіальні.

На чолі єдиноначального органу стоїть одна особа — керів­ник, який має право особисто приймати рішення з усіх основ­них питань компетенції цього органу. Єдиноначальність забез­печує оперативність керівництва, використання індивідуаль­них здібностей та досвіду керівників і водночас підвищує їх персональну відповідальність, оскільки на особу керівника лягає відповідальність за діяльність усього органу державного управління. До єдиноначальних належить більшість органів виконавчої влади: міністерства та інші центральні органи ви­конавчої влади, місцеві органи виконавчої влади.

Проте і в єдиноначальних органах для вирішення найваж­ливіших питань створюють колегіальні органи (колегії, нау­ково-технічні, техніко-економічні ради тощо). Вони виконують допоміжні, консультативні функції, оскільки їх рішення за­тверджуються рішенням керівника або втілюються в життя че­рез рішення керівника.

На чолі колегіального органу стоїть група осіб, які входять до складу цього органу, тобто є організаційно та юридично оформленими. Основні питання, які віднесено до компетенції такого органу, обговорюють і розв'язують на засіданнях ко­лективно. Для винесення рішення з обговорюваного питання необхідно мати кворум. Рішення в колегіальних органах най­частіше приймаються абсолютною більшістю голосів, тобто коли за дане рішення проголосувало більше половини при­сутніх членів органу. Як правило, це пов'язано з великим об­сягом їх компетенції та широкими завданнями керівництва, які стосуються багатьох галузей і функцій державного управлін­ня. Колегіальність дозволяє правильно вирішувати най­складніші питання керівництва за участю фахівців, із вико­ристанням їх досвіду. Тому до колегіальних органів насамперед належать: Кабінет Міністрів України та Рада міністрів АРК, а також деякі інші органи. Але й у цих органах колегіальність доповнюється єдиноначальністю керівників, які особисто роз­в'язують деякі оперативні організаційні питання діяльності очолюваного ними органу.

Залежно від предмета спрямованості компетенції, органи виконавчої влади поділяють на:

а) органи управління господарським виробництвом, еконо­мікою та сферою соціального обслуговування: промисловістю, сільським господарством, транспортом, зв'язком, внутрішньою торгівлею, житлово-комунальним господарством і побутовим обслуговуванням населення;

б) органи управління соціальним розвитком і культурою: освітою, охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом, розвитком науки, культури, соціальним забезпеченням;

в) органи управління в адміністративно-політичній сфері: обороною, державною безпекою, внутрішніми справами, юс­тицією, зовнішніми стосунками;

г)  органи міжгалузевого управління, які здійснюють функції: ціноутворення, статистики, фінансового регулюван­ня, стандартизації, сертифікації тощо.

Якщо брати за критерій класифікації становище та місце в системі органів виконавчої влади, то їх поділяють на вищі та нижчі. Так, обласна державна адміністрація буде нижчою відносно Кабінету Міністрів України, але вищою відносно рай­онної державної адміністрації. Звідси — підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність нижчих органів перед вищими, обов'язковість рішень вищих органів до виконання нижчими.


 

§ 3. Система органів виконавчої влади та принципи її побудови

Численні та різноманітні органи виконавчої влади утворю­ють відповідну систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня впорядкованості, організованості, злагодженості в усіх ланках1. У єдину систему їх об'єднує зміст діяльності — виконавчо-розпорядчий і спільна основа заснування (утворен­ня) — державна власність. Кожний орган виконавчої влади — від центрального до місцевого — виступає суб'єктом права дер­жавної власності, наділяється статусом юридичної особи й вод­ночас розв'язує різні питання оперативного управління та охо­рони цієї власності.

Отже, органи виконавчої влади не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність, у якій усі складові частини (окремі органи та їх структурні підрозділи) є взаємопов'язаними й водночас складають самостійні підсистеми з своїми особливостями структури, функцій, компетенції.

Побудова цієї системи ґрунтується на засадах єдності й ці­лісності державної території, поєднання принципів централі­зації та децентралізації, збалансованості соціально-економіч­ного розвитку регіонів залежно від адміністративно-територі­ального устрою країни. Система органів виконавчої влади утворюється з урахуванням забезпечення державного сувере­нітету й економічної самостійності України, проведення фінан­сової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики в сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпе­ки та природокористування, а також здійснення загальнодер­жавних програм економічного, науково-технічного, соціально­го й культурного розвитку України.

Побудова та удосконалення системи й підсистем органів виконавчої влади відбуваються з урахуванням необхідності єдиного центру керівництва економічними та соціальними справами на підставі планування, ринкових відносин, рівності всіх форм власності, поєднання галузевого й територіального принципів управління, їх централізації з відповідною само­стійністю регіонів і окремих адміністративно-територіальних одиниць, господарською самостійністю підприємств, об'єднань та інших суб'єктів.

Утворення органів виконавчої влади, формування їх систе­ми та її функціонування здійснюються згідно з принципами демократизму й законності. Конституція України надає гро­мадянам право брати участь в управлінні державними справа­ми, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в орга­нах місцевого самоврядування (ст. 38).

Органи державної влади та органи місцевого самоврядуван­ня, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в ме­жах повноважень і в спосіб, передбачені Конституцією та за­конами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України). Організація й діяльність органів виконавчої влади, основи державної служ­би визначаються законами України.

Важливою особливістю побудови та функціонування органів виконавчої влади є організаційні зв'язки структурних одиниць системи, що виявляються в розпорядництві, підпоряд­кованості, підконтрольності, підзвітності та координації.

Розпорядництво одного органу управління відносно інших виявляється насамперед у обов'язковості для них його норма­тивно-правових актів. У свою чергу, воно обумовлено підпорядкованістю тих чи інших органів тому, хто розпоряджаєть­ся. Так, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови й розпорядження, які є обов'язковими до ви­конання міністерствами та іншими органами виконавчої вла­ди, роботу яких він спрямовує й координує.

Підконтрольність означає, що всю діяльність органів або якийсь її обсяг перевіряють вищі органи або орган, спеціально створений для здійснення контролю чи нагляду.

Підзвітність виражається в обов'язку органу інформувати про свою роботу вищий орган, який, керуючись даними звітів, оцінює діяльність підзвітного в цілому чи за окремими напря­мами. Так, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконт­рольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Координація виявляється в об'єднанні координуючим ор­ганом підпорядкованих або підконтрольних йому органів для виконання певних завдань.

Як уже було зазначено, система органів виконавчої влади має свої підсистеми, ланки та окремі органи, які відрізняються між собою за певними критеріями. Найважливішими з них є обсяг компетенції та територіальний масштаб діяльності. Згідно з цими критеріями до системи органів виконавчої вла­ди входять такі ланки:

Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів виконавчої влади;

міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади;

органи виконавчої влади АРК;

обласні державні адміністрації, управління, відділи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, управління, відділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в містах;

районні державні адміністрації, відділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Система та підсистеми органів виконавчої влади мають відповідні організаційні структури, які відображують взаємо­зв'язки між окремими ланками системи й підсистем, суборди­націю по вертикалі та горизонталі, стосунки з вищими органа­ми, підпорядкованими й підконтрольними об'єктами. Оптимальність організаційних структур цієї системи є одним із чинників підвищення ефективності виконавчої влади.


 

§ 4. Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади

Відповідно до розділу V Конституції України Президент України є главою держави. Основні повноваження Президен­та у сфері виконавчої діяльності закріплено в ст. 106 Консти­туції України. Деякі повноваження в цій сфері Президент Ук­раїни здійснює за згодою Верховної Ради України, інші — са­мостійно чи за поданням Прем'єр-міністра України.

За згодою Верховної Ради України Президент України при­значає Прем'єр-міністра України; призначає на посаду та звільняє з неї за згодою Верховної Ради України Голову Анти-монопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову державного комітету телебачення і ра­діомовлення України.

За поданням Прем'єр-міністра України Президент Украї­ни призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їхні повноваження на цих посадах; утворює, реорганізовує й ліквідовує за по­данням Прем'єр-міністра України міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, перед­бачених на утримання органів виконавчої влади.

Президент України скасовує акти Кабінету Міністрів Ук­раїни й акти Ради міністрів АРК; є Верховним Головнокоман­дувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави; очолює Раду націо­нальної безпеки й оборони України, яка є координаційним ор­ганом з питань національної безпеки й оборони при Президен­тові України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використан­ня Збройних Сил України в разі збройної агресії проти Украї­ни; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію й введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки дер­жавній незалежності України; приймає в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує в разі необхідності ок­ремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної си­туації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; присвоює вищі військові звання, вищі дипло­матичні ранги та інші вищі спеціальні звання й класні чини. Президент України приймає рішення про прийняття до гро­мадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснює помилування.

Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України; має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повтор­ний розгляд Верховної Ради України.

На основі й на виконання Конституції та законів України Президент України видає укази й розпорядження, які є обо­в'язковими до виконання на території України. У випадках, передбачених ч. 4 ст. 106 Конституції України, акти Президен­та України скріплюють підписами Прем'єр-міністр України й міністр, відповідальний за акт і його виконання.


§ 5. Правове становище Кабінету Міністрів України

Кабінет Міністрів України в своїй діяльності керується Кон­ституцією та законами України, актами Президента України.

Загальні засади правового становища Кабінету Міністрів України встановлено в розділі VI Конституції України. Відпо­відно до ст. 113 Конституції Кабінет Міністрів України є ви­щим органом у системі органів виконавчої влади. Він відпові­дальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених у статтях 85,87 Конституції України (розгляд і прийняття рішен­ня про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; надання згоди на призначення Президентом Украї­ни Прем'єр-міністра України; здійснення контролю за діяль­ністю Кабінету Міністрів України; вирішення питання про відповідальність Кабінету Міністрів України тощо).

Кабінет Міністрів виконує свої функції у сфері виконавчої влади в тісному взаємозв'язку з Президентом України, бере участь у розв'язанні тих завдань, які ставить Президент перед Кабінетом Міністрів. Діяльність Кабінету Міністрів України має бути врегульовано Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри.

Кабінет Міністрів очолює Прем'єр-міністр, якого призначає Президент України за згодою більш ніж половини від конститу­ційного складу Верховної Ради України. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначає також Президент Украї­ни за поданням Прем'єр-міністра України. Останній керує його роботою, спрямовує її на здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України.

Відповідно до ст. 116 Конституції України на Кабінет Міністрів покладено забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, він вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини й громадянина тощо.

Кабінет Міністрів забезпечує проведення фінансової, ціно­вої, інвестиційної та податкової політики; політики в сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, на­уки й культури, охорони природи, екологічної безпеки та при­родокористування; розробляє й здійснює загальнодержавні про­грами економічного, науково-технічного, соціально-культурного розвитку України; організовує та забезпечує здійснення зов­нішньоекономічної діяльності України, митної справи. Кабінет Міністрів забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону; розробляє проект закону про Державний бюджет Ук­раїни й забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; здійснює заходи щодо забезпе­чення обороноздатності й національної безпеки України, гро­мадського порядку, боротьби зі злочинністю; спрямовує та коор­динує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Прем'єр-міністр України входить з поданням до Президен­та України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів. Кабінет Міністрів виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, акта­ми Президента України.

У межах своєї компетенції Кабінет Міністрів видає поста­нови й розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Ці акти підписує Прем'єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України підлягають реєстрації в по­рядку, встановленому законодавством.

Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України. Прем'єр-міністр, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів за рішенням Президента України чи в зв'язку з прийняттям Верховною Ра­дою України резолюції недовіри. Резолюція недовіри прий­мається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладаць­кої, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Основні принципи та організацію діяльності Кабінету Мі­ністрів України, повноваження щодо здійснення виконавчої влади визначено Конституцією України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом, що приймає рішення після обговорення питань на своїх засідан­нях. Про свою діяльність Кабінет Міністрів України регуляр­но інформує громадськість.

Новосформований Кабінет Міністрів України подає на роз­гляд Верховної Ради України Програму своєї діяльності, яка повинна містити концептуальне викладення стратегії діяль­ності, засобів і строків виконання завдань Кабінету Міністрів України.

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів Ук­раїни пов'язані зі сферами економіки й фінансів, правової полі­тики, законності, забезпечення прав і свобод людини й грома­дянина, зовнішньої політики, національної безпеки та оборо­ноздатності, соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, охорони навколишнього природного середовища, державної служби. Крім функцій, визначених Конституцією та законами України, Кабінет Міністрів вико­нує також функції, визначені актами Президента України.

Кабінет Міністрів спрямовує, координує й контролює ро­боту міністерств, інших центральних органів виконавчої вла­ди, які забезпечують проведення державної політики у від­повідних сферах і галузях суспільного й державного життя краї-ни, а також Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів Украї­ни, актів Президента України, Кабінету Міністрів України.

Робочим органом Кабінету Міністрів України є урядовий комітет. Постановою Кабінету Міністрів України «Про урядові комітети» від 17 лютого 2000 р.1 утворено чотири урядових комітети, а саме: Урядовий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності; Урядо­вий комітет з питань промислової політики, паливно-енергетич­ного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій; Урядовий комітет соціального, науково-технічного та гуманітарного роз­витку; Урядовий комітет з реформування аграрного сектору, які діють на підставі Загального положення про Урядовий комітет. Основним завданням цих комітетів є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, ви­значеною Кабінетом Міністрів України.


 

§ 6. Центральні органи виконавчої влади

Конституція України відносить до центральних органів ви­конавчої влади міністерства та інші органи виконавчої влади. До них належать: державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України (Вища атестаційна комісія, Пенсійний фонд, Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначей­ство); центральні органи виконавчої влади зі спеціальним ста­тусом (Антимонопольний комітет України, Служба безпеки України, Державна податкова адміністрація тощо). У разі необхідності відповідно до Конституції України можуть ство­рюватися й інші центральні органи виконавчої влади України зі спеціальним статусом, який визначається Конституцією та законами України. Вони підпорядковані Кабінету Міністрів, який спрямовує й координує їх роботу.

Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України здійснює державну політику у відповідній сфері. В своїй діяльності вони керуються Конституцією України, зако­нами України, постановами Верховної Ради України, указами та розпорядженнями Президента України, постановами і роз­порядженнями Кабінету Міністрів України, а також положен­ням про відповідний центральний орган виконавчої влади.

До системи центральних органів виконавчої влади України належать міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади, утвореним для забезпечення реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відпо­відає за розробку й впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію держав­ної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує та координує діяльність інших центральних органів виконавчої влади з пи­тань, віднесених до його відання.

Державний комітет (державна служба) є центральним ор­ганом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує й коор­динує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить про­позиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію в певній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулюван­ня з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним стату* сом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання й повноваження, щодо нього можуть вста­новлювати спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначен­ня й звільнення керівників і розв'язання інших питань. Цент­ральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очо­лює його голова.

Указом Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.1 з метою вдос­коналення структури органів виконавчої влади й підвищення ефективності державного управління затверджено перелік міністерств державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади. Схему їх організації та взаємодії визначено Указом Президента України «Про зміни у структурі держав­них органів виконавчої влади»2. Указом Президента України затверджено «Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» від 12 березня 1996 р.1, уточнено загальні правові засади діяльності центральних органів виконавчої влади України в сучасних умовах. У межах своїх повноважень міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади організовують виконання актів законодавства, здійснюють систематичний контроль за їх реа­лізацією.

Компетенцію міністерств та інших органів виконавчої вла­ди визначають галузевими чи міжгалузевими рамками, які в свою чергу залежать від особливостей системи даного цент­рального органу виконавчої влади. Міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади беруть участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідни­ми напрямами, розроблюють механізм її реалізації; прогно­зують розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; беруть участь у розробленні Державної програми економічного та соці­ального розвитку України, Державного бюджету України; роз­роблюють цільові перспективні програми, опрацьовують ком­плекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної ре­форми; реалізують державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей); здійснюють інші функції.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади мають такі права: залучати спеціалістів центральних і місце­вих органів виконавчої влади, підприємств, установ, органі­зацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до їх компетенції; представляти Кабінет Міністрів України за його дорученням у міжнародних організаціях і під час укладання міжнародних договорів України; одержувати в установленому законодавством порядку від міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого са­моврядування, представницьких органів інформацію, до­кументи, матеріали; скликати в установленому порядку нара­ди з питань, що належать до їх компетенції; притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерств, підприємств, установ і організацій, що на­лежать до сфери їх управління; самостійно або за участю робо­тодавців підприємств недержавної форми власності проводи­ти переговори й укладати галузеві угоди з представниками най­маних працівників.

У процесі виконання покладених на центральні органи виконавчої влади завдань вони взаємодіють з іншими централь­ними та місцевими органами державної виконавчої влади, орга­нами АРК, органами місцевого самоврядування, представниць­кими органами, а також із відповідними органами інших держав.

У межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства центральні органи виконавчої влади видають накази, організовують і контролюють їх виконання. У випад­ках, передбачених законодавством, рішення міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади є обов'язкови­ми до виконання центральними й місцевими органами вико­навчої влади, органами місцевого самоврядування, представ­ницькими органами, підприємствами, установами та організа­ціями, незалежно від форм власності й громадянства.

Нормативно-правові акти міністерств та інших централь­них органів виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України відповідно до «Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р.1.

Міністерство та інший центральний орган виконавчої вла­ди очолює міністр (керівник), якого призначає на посаду Пре­зидент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повно­важення керівників центральних органів виконавчої влади на цих посадах припиняє Президент України. Міністр (керівник) має заступників, яких призначають відповідно до зако­нодавства. Розподіл обов'язків між заступниками проводить міністр (керівник). Він здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності й несе відповідальність перед Президен­том України та Кабінетом Міністрів України за стан справ у цих сферах, визначає ступінь відповідальності заступників міністра (керівника), керівників підрозділів.

Для обговорення найважливіших напрямів діяльності центральних органів виконавчої влади, погодження питань, що розв'язують, і розвитку галузі в міністерстві та інших централь­них органах виконавчої влади утворюють колегії у складі міністра (керівника), заступників міністра (керівників) за по­садою, а також інших керівних працівників цих органів. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління міністерства. Рішення ко­легії проводиться в життя наказами міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки й техніки, обговорен­ня найважливіших програм та інших питань у центральних орга­нах виконавчої влади можуть утворювати науково-технічну (на­укову) раду з учених і висококваліфікованих фахівців. Склад науково-технічної (наукової) ради й положення про неї затвер­джує міністр (керівник). Центральними органами виконавчої влади з урахуванням специфіки їх діяльності можуть утворю­ватися й інші дорадчі та консультативні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр (керівник).

Центральні органи виконавчої влади є юридичною особою, мають самостійний баланс, рахунки в установах банків, печат­ку із зображенням Державного гербу України та своїм найме­нуванням.


 

§ 7. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим та інших суб'єктів

Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою час­тиною України й у межах повноважень, визначених Консти­туцією України, розв'язує питання, віднесені до її відання (ст. 134 Конституції України).

Урядом АРК є Рада міністрів АРК. Голову Ради міністрів АРК призначає на посаду та звільняє з неї Верховна Рада АРК за погодженням із Президентом України. Повноваження, по­рядок формування й діяльності Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, норматив­но-правовими актами Верховної Ради АРК з питань, віднесе­них до її компетенції.

Відповідно до ст. 137 Конституції України АРК здійснює нормативне регулювання з питань: 1) сільського господарства й лісів; 2) меліорації і кар'єрів; 3) громадських робіт, ремесел і промислів; благодійництва; 4) містобудування й житлового господарства; 5) туризму, готельної справи, ярмарків; 6) му­зеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; 7) транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; 8) мисливства, рибальства; 9) сані­тарної і лікарняної служб.

До відання АРК належить:

1)     призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК, за­твердження складу виборчої комісії АРК;

2)  організація та проведення місцевих референдумів;

3)  управління майном, що належить АРК;

4)  розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

5)  розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного й культурного розвитку, раціо­нального природокористування, охорони довкілля — відпо­відно до загальнодержавних програм;

6)  визначення статусу місцевостей як курортів; встановлен­ня зон санітарної охорони курортів;

7)  участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національ­ної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

8)  забезпечення функціонування й розвитку державної та національної мов і культур у АРК; охорона й використання пам'яток історії;

9)  участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

10)  ініціювання введення надзвичайного стану й встанов­лення зон надзвичайної екологічної ситуації в АРК або в окре­мих її місцевостях.

Законами України АРК можуть бути делеговані також інші повноваження (ст. 138 Конституції України).

Нормативно-правові акти (рішення) Ради міністрів АРК не можуть суперечити Конституції і законам України. їх приймають відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України й Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севас­тополі згідно зі ст. 118 Конституції України та Законом Украї­ни «Про місцеві державні адміністрації» здійснюють місцеві державні адміністрації, склад яких формують голови місцевих державних адміністрацій, що призначаються на посаду й звільня­ються з посади Президентом України за поданням Кабінету Мі­ністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Прези­дентом України й Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої держав­ної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення та дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент Ук­раїни приймає рішення про відставку голови місцевої держав­ної адміністрації.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що супере­чать Конституції та законам України, іншим актам законодав­ства України, можуть бути скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеві державні адміністрації мають у своїй структурі уп­равління та відділи, які здійснюють функції галузевого й міжга­лузевого управління господарською, соціально-культурною та адміністративною діяльністю на відповідній території1.

На території своєї діяльності місцеві державні адміністрації забезпечують виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, додержання прав і свобод громадян, законність і правопорядок, підготовку та виконання відповід­них обласних і районних бюджетів, звіти про їх виконання. Важливі функції місцевих державних адміністрацій полягають також у забезпеченні виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, охо­рони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національ­но-культурного розвитку.

Забезпечуючи взаємодію з органами місцевого самовряду­вання, місцеві державні адміністрації реалізують делеговані їм відповідними радами повноваження та повноваження, надані їм державою.



ГЛАВА 7 Органи місцевого самоврядування

 

 

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самовря­дування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місце­вого значення в межах Конституції і законів України.

Сутність місцевого самоврядування полягає в гарантовано­му державою праві територіальної громади, громадян та їх органів розв'язувати значну частину місцевих справ і управ­ляти ними, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах населення.

Територіальна організація самоврядування в Україні ґрун­тується на поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів.

Серед найважливіших ознак органів місцевого самовряду­вання виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії.

Правова автономія означає, що органи місцевого самовря­дування наділено своїми власними повноваженнями, передба­ченими Конституцією та чинним законодавством України. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування ма­ють повну свободу дій.

Організаційна автономія органів місцевого самоврядуван­ня виявляється в їх можливості самостійно визначати та буду­вати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповіда­ла місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюють лише для забезпечен­ня законності їх дій.

Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого са­моврядування виявляється в їх праві володіти й розпоряджа­тися коштами та майном для здійснення своїх функцій і пов­новажень.

Місцеве самоврядування має свою систему, що складаєть­ся з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного і міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних і обласних рад.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною гро­мадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самовря­дування — сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

У свою чергу сільські, селищні, міські ради можуть дозво­ляти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші самоорганізації населення й наділяти їх ча­стиною власної компетенції, фінансів, майна. Серед «інших» органів місцевої самоорганізації населення Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.1, крім будинкових, вуличних, квартальних, називає також фор­ми безпосереднього волевиявлення народу — місцеві референ­думи, загальні збори громадян, громадські слухання. Органи місцевого самоврядування села, селища, міста для активнiшого здійснення своїх прав і обов'язків можуть також об'єднувати­ся в асоціації, інші форми добровільних об'єднань.

До органів місцевого самоврядування, таких, що представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, Конституція України та Закон України «Про місцеве самовря­дування в Україні» відносять районні та обласні ради. Питан­ня організації управління районами в містах належить до ком­петенції міських рад.

Органами місцевої влади в АРК Закон України «Про Авто­номну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р.2 називає сільські, селищні, районні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, яку складають рухоме та неру­хоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси тощо. Вони затверджують програми соціаль­но-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки й збори відповідно до закону;

забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують ко­мунальні підприємства, організації і установи, а також здій­снюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднува­ти на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а та­кож кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підпри­ємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи й служби.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єк­та комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Обласні та районні ради затверджують програми соціаль­но-економічного й культурного розвитку відповідних облас­тей і районів та контролюють їх виконання; затверджують рай­онні й обласні бюджети, які формуються з коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, за­лучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалі­зації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; розв'язують інші питання, відне­сені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. В такому разі держа­ва фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України.

У свою чергу місцеві ради (обласні та районні) можуть де­легувати частину своїх повноважень відповідно обласним та районним державним адміністраціям і контролювати реаліза­цію цих повноважень.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, виз­начених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до ви­конання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).

Усе це дозволяє вважати, що органи місцевого самовряду­вання мають риси, що наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють під час вирішення пи­тань місцевого значення.

З питань здійснення повноважень органів виконавчої вла­ди органи місцевого самоврядування підконтрольні відповід­ним органам виконавчої влади. Правові акти органів місцево­го самоврядування, прийняті з порушенням Конституції та за­конодавства України, можуть бути зупинені до розв'язання питання про їх законність у судовому порядку. Шкода, завда­на в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується ними в повному обсязі за рахунок власних коштів.

Місцеві ради підконтрольні також Верховній Раді України, територіальним громадам, суду. Так, відповідно до Закону Ук­раїни «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження місцевої ради можуть бути достроково припинені за рішенням місцевого референдуму в разі, якщо рада прийняла рішення з по­рушенням Конституції та інших законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень відповідно до закону, а також, якщо сесії ради не проводять без поважних причин у встановлені законом строки або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

За наявності рішення суду про визнання актів ради незакон­ними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Украї­ни остання може призначити позачергові вибори сільської, се­лищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради.

До складу сільської, селищної, міської ради входять депута­ти, яких обирають жителі села, селища, міста на основі загаль­ного, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голо­сування строком на чотири роки (ст. 141 Конституції України).

Сільські, селищні, міські ради та ради районів міста мають свої виконавчі органи — виконавчі комітети. Виконавчий ко­мітет є юридичною особою. Його утворює рада на строк своїх повноважень у складі голови відповідної ради, заступника (за­ступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (сек­ретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, уп­равлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До скла­ду виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою входить також секретар відповідної ради. Кількісний і персональний склад виконавчого комітету визначає відповід­на рада за поданням її голови. Основними структурними підрозділами виконкому є відділи й управління.

У сільських радах, що представляють територіальні грома­ди, які нараховують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчі комітети можуть не створювати. У цих випадках виконавчо-розпорядчі функції (крім розпорядження земельними та природними ре­сурсами) здійснює голова ради одноособово.

Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціального, економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюдже­ту, проекти рішень, які виносять на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінюва­ти або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, уп­равлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Виконавчий комітет здійснює також окремі повноважен­ня, делеговані йому державою.

Перераховані повноваження належать до загальних повно­важень виконавчого комітету. Крім них, він має широке коло спеціальних повноважень у окремих напрямах його діяль­ності: в галузі планування й обліку, бюджету та фінансів, уп­равління комунальною власністю, розвитку місцевого госпо­дарства, охорони навколишнього природного середовища, бу­дівництва, житлового господарства, транспорту, зв'язку, соціального обслуговування тощо. Так, виконавчий комітет розробляє й подає на затвердження ради бюджет і звіт про його виконання; забезпечує виконання затверджених радою планів приватизації об'єктів комунальної власності; припиняє або обмежує господарську діяльність підприємств (об'єднань), організацій і установ різних форм власності в разі порушення ними законодавства про охорону природного середовища; організовує місцеві ринки, сприяє розвиткові всіх форм торгівлі; управляє підприємствами й організаціями транспор­ту та зв'язку, що належать до комунальної власності; реєструє право власності, право користування землею, підприємства, організації і установи, громадські формування; звертається до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої вла­ди, інших органів місцевого самоврядування тощо.

Значними повноваженнями чинне законодавство наділяє голів сіл, селищ і міст. їх обирає відповідна територіальна громада стро­ком на чотири роки. Вони очолюють раду та її виконавчий комі­тет. Сільський, селищний, міський голова забезпечує здійснення наданих законом повноважень органів виконавчої влади на від­повідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів органів виконавчої влади; організовує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, призначає на поса­ду та звільняє з посади керівників відділів, управлінь та інших структурних підрозділів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності та відповідних територ­іальних громад; скликає загальні збори громадян за місцем про­живання; представляє територіальну громаду, раду та її вико­навчий комітет у відносинах з іншими державними й недержав­ними органами; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а та­кож повноваження ради та її органів; укладає від імені терито­ріальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відпо­відно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної ком­петенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; веде особистий прийом громадян тощо.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти такої форми приймають і виконавчі комітети ради. Рішення ради приймають на її пленарному за­сіданні після обговорення більшістю голосів депутатів від загаль­ного складу ради (крім деяких випадків, передбачених чинним законодавством). Рішення ради нормативно-правового характе­ру набувають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк уведення цих рішень у дію.

Рішення виконавчого комітету приймають на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету й підписують сільський, селищний, міський голова, голова ра­йонної у місті ради.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування доводять до відома населення.

 


Просмотров: 1172
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
 
 Уголовное право. Особенная часть. Учебник
Уголовное право. Особенная часть. Учебник

Данный учебник - экспериментальный, подготовлен преподавателями кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина с участием специалистов других вузов (Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" Московского государственного лингвистического университета) и ВНИИ МВД России в соответствии с программой курса "Уголовное право. Особенная часть" на основе современного уголовного законодательства, а также иных нормативных правовых актов. При анализе уголовно-правовых институтов учтены постановления Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения уголовного права.
Учебник имеет оригинальную структуру. Каждая глава содержит аннотацию и информационно-справочный материал. Текст параграфа разбит на смысловые единицы, к каждой из которых дан заголовок. Такое расположение материала облегчает его усвоение. Этой цели подчинены также дидактические и контрольно-измерительные материалы, которые способствуют выработке практических навыков применения уголовного закона.

Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений.

...

Цена:
519 руб

 Практика адвокатской деятельности. В 2 частях. Часть 2
Практика адвокатской деятельности. В 2 частях. Часть 2
Настоящее издание составили именитые ученые-практики, которые долгие годы занимаются своим любимым делом — юриспруденцией. Их опыт и знания будут в значительной степени полезны как молодым, начинающим свою карьеру адвокатам, так и юристам со стажем. В книге даются практические рекомендации по вопросам права, учтены последние изменения законодательства. Практикум будет полезен не только для адвокатов, но и для студентов, аспирантов, преподавателей, а также всех, кто интересуется правом....

Цена:
1049 руб

Ю. Ф. Беспалов, П. А. Якушев Гражданское право в схемах. Учебное пособие
Гражданское право в схемах. Учебное пособие
В данном учебном пособии, которое является четвертым, переработанным и дополненным изданием, в наглядной, схематичной форме излагается курс Общей и Особенной частей гражданского права. В первой части рассматривается также подотрасль "Наследственное право". Во второй части анализируются отдельные виды гражданско-правовых договоров и обязательств. При разработке схем использовались Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, подзаконные акты, судебно-арбитражная практика и т. д. Издание подготовлено по состоянию законодательства на январь 2017 г.

Пособие предназначено для студентов юридических вузов и факультетов, преподавателей, научных работников, предпринимателей, руководителей и специалистов организаций всех форм собственности, работников государственных структур, судей, депутатов и всех, кто интересуется данной тема-...

Цена:
284 руб

 Гражданское процессуальное право России. В 2 томах. Том 1. Учебник
Гражданское процессуальное право России. В 2 томах. Том 1. Учебник
Данное издание представляет собой редкий случай действительно классического фундаментального учебника, подготовленного известными цивилистами - преподавателями по дисциплине СарГЮА, где уже во втором поколении существует своя научная школа гражданского процесса. По каждой теме дается глубокий теоретический анализ в комплексе с судебной практикой, а также историческими экскурсами, показывающими тот или иной институт в развитии. Настоящее переиздание полностью актуализировано и снабжено для лучшего усвоения материала примерами из практики Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ....

Цена:
1779 руб

В. М. Шумилов Международное экономическое право. Учебник
Международное экономическое право. Учебник
Данный учебник – шестое издание первого в России и СНГ в постсоветский период учебника по международному экономическому праву. В издании представлена классическая российская научная концепция международного экономического права. Весь курс подразделяется на две части — Общую и Особенную. В Особенной части курса освещено международное торговое право, международное финансовое право, международное инвестиционное право. В конце каждой главы представлены вопросы и задания для самоконтроля....

Цена:
1469 руб

Ж. А. Кеворкова Экономическая экспертиза. Курс лекций. Учебное пособие
Экономическая экспертиза. Курс лекций. Учебное пособие
В учебном пособии, представленном в виде учебно-методического комплекса, раскрыты содержание и особенности процесса производства экономической экспертизы в системе экономической информации. В контексте общих проблем реформирования подсистемы бухгалтерского учета и финансовой отчетности автором рассмотрены наиболее актуальные вопросы экономической экспертизы: классификации, понятийного аппарата, методологических принципов, планирования, организации, методов и методики экспертного исследования. Учебное пособие рекомендовано студентам специальности "Экономическая безопасность", слушателям магистерских программ, преподавателям, научным работникам, работникам контролирующих органов....

Цена:
101 руб

И. Б. Новицкий Римское право. Учебник
Римское право. Учебник
В учебнике освещены вопросы о предмете и источниках римского права, исках, семейно-правовых отношениях, вещных правах, обязательственном праве (понятие и виды обязательства, виды договоров, условия действительности договора, его содержание, заключение договора, стороны в обязательстве, исполнение обязательства и ответственность за неисполнение), отдельных видах обязательств, праве наследования.

Для студентов и преподавателей образовательных учреждений среднего профессионального образования....

Цена:
769 руб

Л. В. Воробьева Медицинское право. Краткий курс лекций
Медицинское право. Краткий курс лекций
Учебное пособие соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту для высших учебных заведений. Цель курса "Медицинское право" состоит в том, чтобы дать студентам основные теоретические представления об особенностях регулирования правоотношений в сфере медицины и здравоохранения, научить студентов применять нормы законодательства о здравоохранении в Российской Федерации к конкретным ситуациям. При разработке пособия использовались правовые акты по состоянию на 01.04.2013....

Цена:
101 руб

 Российское уголовное право. Общая часть
Российское уголовное право. Общая часть
Учебник подготовлен известными российскими учеными и практическими работниками в соответствии с программой курса "Уголовное право. Общая часть" на основе современного уголовного законодательства, а также иных нормативных правовых актов, с учетом которых раскрывается содержание бланкетных норм уголовного права. При анализе уголовно-правовых институтов учтены постановления Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения уголовного права.

Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений....

Цена:
629 руб

 Правоведение. Учебное пособие
Правоведение. Учебное пособие
Пособие содержит учебные элементы по правоведению, позволяющие выпускнику овладеть общекультурными и профессиональными знаниями, предусмотренными федеральными государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования по специальностям группы "Здравоохранение".

Учебное пособие предназначено студентам медицинских и фармацевтических высших учебных заведений....

Цена:
1149 руб



2003 Copyright © «Advokat.Peterlife.ru» Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Юридическая консультация, юридические услуги, юридическая помощь онлайн.
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт
  Яндекс.Метрика Яндекс цитирования